“一把手”权力监督问题研究综述

2018-05-14韩苗苗

长春市委党校学报 2018年3期

摘要：在全面从严治党背景下，中国共产党面临的世情国情党情发生了深刻变化，“一把手”队伍构成及素质呈现出新的特点，位高权重的“一把手”腐败以及由此产生的“塌方式腐败”影响恶劣，“一把手”监督难成为当下比较突出的问题。

关键词：“一把手”；腐败；权力监督

中图分类号：D262.6

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.03.010

近年来，学术界对于“一把手”权力制约和监督的关注度持续上升。纵观“一把手”权力制约监督的研究成果，大体上可以从权力监督的宏观视角和微观视角两大方面来把握。从宏观角度来看，关于权力制约与监督的理论专著主要有：卢汉桥的《权力监督论》（社会科学文献出版社。从微观角度来看，关于“一把手”权力监督实证研究的专著主要有：黄百炼的《“一把手”的权力与权力制约监督》（中共中央党校出版社，2006）等。期刊、报纸文章对于“一把手”权力监督方面的论述，大致分为三大类别：一是从理论角度出发的研究，二是从具体区域、具体案例出发的研究，三是从“一把手”权力运行中的具体领域出发的研究。总体上看，学界主要从以下几个方面对“一把手”权力监督问题进行研究。

一、关于“一把手”权力监督困境及根源的研究

目前与舆论界侧重于案例报道相比，学术界则更侧重对“一把手”走上贪污腐败道路的现有问题进行分析，发现问题、剖析缘由、以求对症下药。

当前“一把手”权力缺乏监督的表现

首先，存在“一把手”个人专断现象。“位高权重可谓是一把手境遇的概括，某些一把手不讲组织原则，不要组织纪律，大搞个人专断，‘家长制‘一言堂难以克服，成为了监督工作难以顺利实施的最大障碍”。[1]“一把手”因为手中所握有的权力而成为“一霸手”的現象时有发生，有的学者对个人专断行为进行了形象表述：“一把手”是绝对真理，“二把手”是相对真理，“三四五把手”服从真理。“一把手”独断专行现象主要有五个特征：“①财政审批上——‘一支笔。国家资财被视为个人金库，一把手对于财政大权的独揽，使得财务人员无法对金钱把关；②选人用人上——‘一人定。任人唯亲、任人唯金；③民主决策上——‘一言堂。不仅将民主集中制、民主决策当成了一种摆设，而且有人更是把它当成了传达个人意见与想法的程序；④监督制约上——‘一空文。尽管中央及有关部门对于权力监督制约问题十分重视，但是仍然无法避免有些领导干部将其视为‘贴在墙上、讲在嘴上、不放在心上的空头文件的现象；⑤公开形象上——‘一假象。利用清正廉洁的假象来掩盖丑陋的现实。”[2]（P35-36）

其次，“一把手”监督仍属于薄弱环节。“从名义上讲，针对“一把手”的监督共有八种，但真正落实到“一把手”的就只剩下了自我监督，而这种自我监督往往又是靠不住的。”[3]（P24）单从“一把手”监督方面分析的话，主要存在两方面的问题。一是监督意识问题。监督意识要从两方面进行理解，一方面，“一把手”主动接受监督的意识淡薄。杨根乔认为，“一把手自律意识淡薄，心存侥幸，逃避监督也是症结所在，在其做的问卷调查中，逃避监督项所占比重为42.9%。”[4]另一方面，监督主体的监督意识淡薄。张彦青、高江等认为班子内部成员漠视，群众监督权力意识不足是主要原因，监督主体存在既监督又不监督的现象。二是监督效力问题。现有的监督体系尚不完备，“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难、纪委监督太晚”的情况不可避免，使得对于“一把手”权力监督的效力得不到有效发挥。

再次，“一把手”决策不够公开透明。 “一把手”缺乏监督的另一个重要表现就是决策的不公开透明。正如林炳耀所说：“由于领导干部个人重大事项神秘化、隐秘化，使得群众缺乏知情权，致使群众无从监督”。[5]“一把手”权力不公开透明的具体表现有：①用人的随意化，“一把手”不根据程序而是根据自身的喜恶来选拔官员，选拔标准与流程模糊；②工程项目决策暗箱操作，“一把手”直接干预工程建设；③公共资金支出不明。“一把手”不按程序任意挪用公款，开支明细几乎没有。学者们因此总结出“一把手”决策公开透明的弊病，即公开内容的局部性，许多决策看似透明公开，实则是钻程序的空子，公开的多为形式性内容；公开形式的单一性，办公楼前的公告栏成为了公开的唯一途径，且更新周期较长。

最后，“一把手”腐败比较严重。从党的十八大以来查处的“一把手”案例中可以看出，“一把手”的腐败问题严重且腐败形式多种多样，大体可以归结为：“①贪污侵占。挪用、侵吞国家和集体资产；②受贿索贿。违法审批、吃拿卡要占有他人财产；③贪图美色。公开包养、利用情妇炫耀与敛财；④买官卖官。权力商品化，把官位、权位当‘商品交易现象频发。⑤徇私舞弊。失职渎职、纵容包庇违法犯罪行为，充当邪恶势力‘保护伞并结成利益集团。⑥奢侈浪费。公款吃喝、奢靡无度，造成巨额财产流失。更有人称之为‘舌尖上的腐败”。[2]（P21-28）

对“一把手”权力监督难的根源分析

一是权力结构不合理制约监督。“一把手”腐败一个很重要原因在于权力结构的不合理。在领导体制上表现为权力过分集中。黄百炼认为，“权力结构在一个国家的政治、经济体制中处于核心地位，权力过分集中是我国政治体制的总病根，‘一言堂的做派致使党的集体领导和分工负责制变成了个人领导与‘一把手说了算的不正常现象。”[6]（P104-105）欧阳媛认为“民主集中制形同虚设，将民主集中制简单理解为坐在一起开会的形式，事实存在的是‘假民主、‘假集中的‘一把手专权之事”，[7]监督体制设置的不合理。结合现实情况分析，纪委机关实际上的党委单方领导和要求上的双重领导不一致，这就使得党委与纪检机关权威的不平衡性更加凸显，如果纪检机关的独立性都无法保证，那么监督效力可想而知。

二是监督主体虚位掣肘监督。对于“一把手”监督虚位等问题，马庆钰教授进行了系统梳理：“上级党组织和监督部门偏重政绩，不会监督；同级部门权力难以形成制约，不便监督；下级部门受制于人，不敢监督；群众监督渠道不畅，不能监督。”[8]这些都是造成“一把手”权力监督中“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”情况的根本原因。同时，季正矩、赵付科认为“监督主体未完全形成监督合力，加上无论是上级、同级还是下级，都很难避免推诿扯皮，共同影响了监督效能的发挥”。[9]

三是监督重点错位阻碍监督。“一把手”的监督重点错位现象明显，很多需要重点监督的领域与环节往往被忽视。归结起来主要有如下三大方面。第一，“‘事前监督、事中监督、事后监督比重失衡。当前，对‘一把手事前监督和事中监督力度不够，把监督的着力点更多放在‘一把手权力运行的结果上，往往是出现了严重的违纪，违法问题才进行查处”。[9]第二，监督时间相对固化。有学者认为，对“一把手”的监督没能将工作的“八小时内”和生活、娱乐的“八小时外”结合，事实上“一把手”真正容易“出事”的时间点往往在将公权力变相延伸的私人活动中，而现有的监督重点停留在“八小时内”反而无法达到监督目的。第三，监督内容和领域过于狭窄。监督内容大多集中于经济方面，对事权、人权涉及较少；监督领域局限于工作圈，对生活圈、社交圈缺乏有力监督。

四是责任追究机制缺位弱化监督。在全面从严治党和加强“一把手”权力监督的大背景之下，仍然存在“一把手”腐败问题，一个很重要的原因就是责任追究力度不够。有的学者认为“问责对象难以界定、问责方式比较单一、问责情形存在局限性”[10]是造成“一把手”问责缺乏威慑力的因素。罗志强则将其总体归结为问责制度的不严格，并在此基础上给出了更加细化的表述，他指出：“第一，“一把手”权力不清以至于责任不明；第二，问责主体多由上级发起，同级和下级几乎没有；第三，问责原因比较单一，多集中于公共突发事件；第四，问责时间周期较长，问责开始到问责结果的产生需要的时间太长，又或者有些问责不了了之；第五，存在假问责、不问责的现象。”[11]以上一系列的观点相对全面地概括出了关于责任追究机制方面存在的缺陷，正是这些漏洞使得部分官员做事有恃无恐。

五是其他方面的因素影响监督。第一，经济环境原因。大多数学者认为，一个国家的经济转型期是腐败高发期。改革开放和社会主义市场经济条件下，受拜金主义与利己主义的观念侵蚀，部分“一把手”因此被拉下水。黄百炼认为主要有三个方面的因素：“1.在生产力比较落后的地方，‘一把手自觉抵制腐败的难度较大；2.经济体制的转轨存在权力不受制约的空当；3.经济体制改革各个环节的不配套，容易发生滥用权力的现象。”[6]（P92-95）第二，个人素质原因。对于个人主观方面原因的分析，存在很多种说法，有的学者认为“一把手”自身能力不足，知识水平与素质低下是其成为“一霸手”的原因；有的学者则把它归结为党性的缺失，缺乏服务意识与宗旨意识；有的学者认为是世界观、人生观、价值观的错位导致。

二、关于加强“一把手”权力监督的对策与路径的研究

加强思想政治教育

针对监督意识淡薄的问题，季正矩、赵付科认为要强化主客体监督意识，把监督意识内化成习惯。既要强化主体主动参与监督的意识，积极行使自身监督权利；又要强化 “一把手”主动接受监督的意识，通过党校、行政学院、干部学院的学习与培训增强自身党性修为。针对封建文化的消极影响与个人主观方面的原因，提出要加强其思想政治教育。一方面，要纠正传统封建文化中“官本位”思想，“培植开放的现代权力文化心理”，知晓手中权力的来由，对公权力心存敬畏。另一方面，要树立正确的世界观、人生观。领导干部要积极参加“三严三实”专题教育，率先“严以修身”，进一步加强党性修养，做到“心中有党”“心中有民”“心中有责”“心中有戒”。[12]

进行分权限权

针对“一把手”权力过分集中的问题，大多数学者提出要适当分权、限权的理论。李景治认为，“要适当减少一把手的权力，就是要明确统筹与干预的界限，重点是对大事的把握，类似‘三重一大能不插手就不插手”。[13]齐小英的“五个不直接分管”[14]、吴华、邓小健的“六个不直接分管”[15]都是“一把手”分权的有效举措。即通过明确县委书记权力边界和建立严格的分工机制来保证各司其职的不夺位、不越权。邓子庆对于分权这一举措提出了不同的看法，他认为将“‘权力关进制度的笼子才是权力规范行使的关键，單纯的分权而不加以限制，不过是将‘一把手的犯错风险转嫁到了‘二把手‘三把手的头上而已。”[16]许耀桐则认为，“简单对‘一把手进行分权、限权是不够的，要防止对‘一把手的分权限权走入误区。同时还对决策权、执行权做了区分，认为要限制‘一把手决策权，但不能限制其执行权。”[17]

严格执行民主集中制原则

针对民主集中制形同虚设的现状，要大力发扬民主，坚持民主集中制，加强党务公开、遵循少数服从多数的原则。王春玺教授认为：“在完善党内民主制度的基础上，要加强对一把手贯彻执行民主集中制情况的监督与问责，不仅要在决策环节、执行环节、选人用人环节加强监督，而且还要加强上级党委对下级一把手贯彻执行民主集中制情况的分析和考核评估，并开展有针对性的教育引导和组织措施”。[18]傅学杰认为，对“一把手”贯彻民主集中制原则监督的主要措施有：“建立不搞‘一把手组阁的制度；建立集体领导和个人分工负责制度；建立严格的决策程序；健全组织生活制度。”[19]他的这些总结得到了很多学者的认同。

健全监督体制与机制

针对“监督机构”对“一把手”监督存在“虚监”“弱监”的现象，有学者提出，要适当强化监督机构的权力，监督者必须同被监督者有相等或相当的权力，监督才能起作用。一方面，建立垂直的监督领导体制；另一方面，增强监督机构的独立性与权威性。黄百炼提出：“健全‘一把手的选拔任用机制；健全正确发挥‘一把手作用的决策机制；建立预防‘一把手蜕化变质的警示机制；建立对‘一把手不能保持先进性作用的淘汰机制；建立不断提高‘一把手思想业务素质学习教育机制，共同致力于‘一把手监督的加强。”[6]（P35-50）刘丁蓉、尤光付认为，监督“一把手”，需健全渠道畅通、反应灵敏、措施有力的多元长效监督机制，具体包括：“协调联动机制、完善财产申报机制、设立廉政风险防控机制、建立阻止贪官外逃机制、健全问责机制、设立动态监测评估机制”。[20]王春玺认为，“要建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，针对一把手权力腐败问题进行相应的政治问责、终身问责、法律问责”。[18]

完善监督法制

“要在党内完善党代表大会制度、选举制度、廉政建设责任制度、廉政述职制度、廉政民主评测制度、用人失察追究制度、财务审批制度、离任审计制度等，以制度的制定为监督提供强有力的依据。”[21]毛政相、周云认为，要健全完善相关法律法规，并对此做出了具体而详细的列举，其中不仅包括“干部选举、任免、执行等法律法规，而且还包括《党内选举工作条例》《党委会工作条例》等党内法规，制定细则落实《党政领导干部任职回避暂行规定》来确保权力的法治化运行。”[22]谭建认为：“需要通过法律来落实人民的监督权，而这些主要体现于言论、出版自由和对批评权、建议权、检举权、控告权的保证”。[23]

形成监督合力

一是监督各主体之间形成合力。“党内监督要与党外监督相结合，同级监督与上级监督相结合。”将“一把手”置于组织监督、班子监督、群众监督、舆论监督、法律监督等全方位的监督之中，完善监督渠道、强化人大监督、完善民主党派监督，几者之间形成好的协调机制，力求职能明确、责任清晰。二是监督各环节之间形成合力。将“事前预防、事中控制、事后查处”相结合，当前正是因为事前预防和事中控制力度不够，往往到出现了问题才进行查处，才导致了“一把手”“批量式”腐败。因此，要将“关口前移”与“关口后移”相结合，[9]监督考核评价与责任追究相结合。三是监督内容与领域之间形成合力。有的学者提出要采取“八小时内”与“八小时外”相结合的办法，尤其注重发挥家庭在“八小时之外”监督的有效作用，弥补监督盲点。[24]

此外，有的学者认为，“要健全与市场经济体制相适应的教育及制度”，[25]因为“成熟的市场经济可以对权力的监督提供坚实的经济基础；成熟的市场经济也可以促进政治与经济分化，消除政治领域的寻租活动”[23]。有的学者提出要利用信息时代网络监督的独特优势，要积极探索运用现代科技手段，从源头上防止“一把手”腐败的工作方法。[26]

虽然社会各界对“一把手”腐败的关注度颇高，众多学者也从不同角度、不同层级出发，得出了针对不同问题的有建设性的结论，但这些研究也存在着一些薄弱环节。第一，关于“一把手”监督的文章较多，但很大一部分研究是从宏观角度出发的，对所研究的“一把手”并没有作层级的界定，问题、措施一概而论，忽略了不同层级权力范围不同、具体情况不同等特点。其中，专门针对省委书记、市委书记、县委书记等特定岗位的“一把手”腐败问题来进行研究的文献资料相对来说还是有限，折射出在“一把手”权力监督的研究力度上仍有待提升。第二，在舆论界，由于网络媒体侧重于对县委书记腐败案例内容的报道，在原因揭露、对策提出方面涉及不多，无法形成系统的整体；而在学术界，由于内容公开有限，学者们对“一把手”腐败案件的资料了解不够透彻，无法以真实的资料与案例作支撑，导致相当一部分研究只是从纯理论的角度进行探讨，至于在现实生活中如何切实操作，操作过程中可能遇到什么样的阻碍，或者操作成效如何、是否切实可行并没有太多的研究。第三，对策角度相对单一。无论是加强教育还是对待权力，大部分对策侧重于针对“一把手”，实际上，监督主体的素质与责任在监督过程中也是十分关键的因素，监督主体作为与否直接关系到监督结果，而理论界在加强监督主体监督能力方面的研究相对比较薄弱。第四，尽管学者们对于“一把手”权力监督方面存在问题的揭示、原因的分析及解决路径的寻找都力求全面深刻，但是由于现实环境的纷繁复杂与时代背景的不断变换，难免存在忽略与不足之处，想要找出一套完全有效的防治“一把手”腐败的措施几乎不可能，在今后的研究中只能尽可能的做到相对全面。

基金项目

国家哲学社会科学基金重大项目《习近平总书记全面从严治党重要思想研究》（15ZDA004）、北京市社科基金重点项目《习近平总书记关于民主集中制重要论述和实践要求研究》（16KDA007）阶段性成果。

参考文献

[1]刘宗洪.“一把手”监督的难点及其应对——基于上海的调研分析[J].中共中央党校学报，2015，（4）.

[2]马庆钰.“首”要问题：如何防治一把手”腐败[M].北京：国家行政学院出版社，2015.

[3]人民日报社评论部.十八大以来反腐新常态论[M].北京：人民出版社，2014.

[4]杨根乔.当前县（区）“一把手”权力监督问题调查与思考[J].当代世界与社会主义，2009，（3）.

[5]林炳耀.“一把手”失监的原因及对策[J].改革与战略，2005，（10）.

[6]黄百炼.“一把手”的权力与权力制约监督[M].北京：中共中央党校出版社，2006.

[7]欧阳媛.完善民主集中制，强化“一把手”监督[J].人民论坛，2014，（4）.

[8]林宏丹.加强对“一把手”监督让权力在阳光下运行[J].经济与社会发展，2011，（11）.

[9]季正矩，赵付科.“一把手”监督与党内民主建设[J].当代世界社会主义问题，2011，（4）.