保护耕地 严守耕地保护红线

曹卫星

耕地是我国最为宝贵的资源。习近平总书记强调，要像保护大熊猫一样保护耕地。2017年1月，中共中央、国务院印发《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，明确要求完善省级政府耕地保护责任目标考核办法。党的十九大强调，要完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作，严格保护耕地，进一步明确了耕地保护工作的新任务、新目标。

为贯彻落实党中央、国务院决策部署，国土资源部会同农业部、国家统计局对《省级政府耕地保护责任目标考核办法》进行了修订，经国务院同意，国务院办公厅于2018年1月8日印发实施。

主要背景和内容

第一，修订背景。耕地是我国最为宝贵的资源，关系十几亿人吃饭大事，必须保护好，绝不能有闪失。依法保护耕地资源，严格落实保护责任是各级人民政府的重要职责。党中央、国务院始终高度重视耕地保护工作，2005年，经国务院同意，国办印发了《省级政府耕地保护责任目标考核办法》（国办发〔2005〕52号），由国土资源部会同农业部、统计局等有关部门，对各省、自治区、直辖市行政区域内的耕地保有量、基本农田保护面积和耕地占用与补充情况开展考核。考核工作开展以来，地方各级党委政府积极采取措施，严格落实占补平衡制度，严守耕地红线的忧患意识、责任意识普遍增强，耕地保护工作取得明显成效，为守住耕地红线、保障国家粮食安全发挥了重要作用。然而，随着我国经济发展进入新常态，新型工业化、城镇化的深入推进，我国的资源国情出现了新变化，同时，有关部门为更好适应改革发展的需要进行了职能调整，需要对考核工作实施主体和考核内容进行完善。

2017年1月，中共中央、国务院印发《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号，以下简称《意见》），提出要完善省级政府耕地保护责任目标考核办法。党的十九大报告明确提出，要完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作，严格保护耕地等部署要求，明确了耕地保护工作的新目标新任务。这就需要考核工作进一步改进方法、完善内容、优化程序，以适应新时代保障国家粮食安全、推进生态文明建设、改革资源环境监管体制的需要。

按照党中央、国务院决策部署，国土资源部、农业部、统计局围绕严格耕地保护、强化政府责任的基本要求，立足守住耕地保护红线，解决耕地保护工作存在的实际问题，对原考核办法进行了修订，确保考核主体有抓手、考核内容有依据、考核标准更完善、考核结果能管用。

第二，主要内容。《考核办法》主要包括总则、年度自查、期中检查、期末考核、奖惩和附则等六章二十条，主要规定了以下内容：

一是明确了考核实施主体。完善了考核依据、主要对象、实施主体等内容。各省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域内的耕地保有量、永久基本农田保护面积以及高标准农田建设任务负责，省长、自治区主席、直辖市市长为第一责任人。国务院对各省、自治区、直辖市人民政府耕地保护责任目标履行情况进行考核，具体由国土资源部会同农业部、国家统计局组织开展，实施部门作用更突出、职责更明确。

二是优化了考核组织方式。完善了检查、考核的具体程序、考核报告提交、结果上报应用等内容。省级政府耕地保护责任目标考核在耕地占补平衡、高标准农田建设等相关考核评价的基础上综合开展，实行年度自查、期中检查、期末考核相结合的方法。考核检查采用定性与定量相结合的综合评价方法，将原来对各省份落实耕地保护责任合格或不合格下结论调整为以打分排序制为基础的综合评价制度。

三是完善了考核主要内容。完善了考核重点指标、数据依据和考核核查方法等内容。考核主要内容包括：耕地保有量、永久基本农田保护面积、耕地数量变化、耕地占补平衡、永久基本农田占用和补划、高标准农田建设、耕地质量保护与提升和耕地保护制度建设等方面情况。强调考核部门会同有关部门根据经济社会发展和耕地保护实际情况，经国务院批准，下达检查考核指标。

四是强调了考核结果应用。完善了奖惩措施和考核结果应用范围等内容。强调了国务院根据考核结果，对认真履行省级政府耕地保护责任、成效突出的省份给予表扬；有关部门在安排年度土地利用计划、土地整治工作专项资金、耕地提质改造项目和耕地质量提升资金时予以倾斜。改进了惩罚措施，考核发现问题突出的省份要明确提出整改措施，限期进行整改，整改期间暂停该省、自治区、直辖市相关市、县农用地转用和土地征收审批。第三，工作安排。下一步，国土资源部将会同农业部、国家统计局依据《考核办法》明确的考核内容，进一步完善考核指标体系，确保各项考核指标有标准、可量化。按照工作部署，今年将适时开展“十三五”省级政府耕地保护责任目标期中检查工作，期中检查结果向各省、自治区、直辖市通报，并向国务院报告。同时，根据期中检查结果，指导地方整改问题、完善措施，确保规划期末耕地保护目标的实现。

突出问题和作用影响

耕地保护责任目标考核是土地管理制度体系的重要组成部分，是落实各项耕地保护政策的重要制度保障和依据，为保障国家粮食安全、促进经济健康可持续发展发挥了重要作用。但我们也应看到，新时代我国社会主要矛盾发生了转变，确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中，实施乡村振兴战略，推进生态文明建设需要我们创新耕地保护管理方式和考核监管手段，切实解决好耕地保护自身发展不平衡不充分的问题，满足人民群众对美好生活的需要。同时，我们也应该看到，随着我国经济发展进入新常态，新型工业化、城镇化深入推进，耕地后备资源不断减少，实现耕地占补平衡、占优补优的难度日趋加大，激励约束机制尚不健全，耕地质量建设和管理有待进一步强化，耕地保护面临多重压力，加之有的地方政府耕地保护责任的主体意识依然不强，违法违规占用耕地的情况依然存在，在“动真格”、“硬碰硬”上还有待进一步加强，耕地保护补偿激励机制急需完善。

为此，修订后的《考核办法》通过完善考核主要内容，提出了年度自查、期中检查和期末考核，定性与定量相结合的综合评价方法，改进了奖惩措施，进一步健全管控、建设、激励耕地保护新机制。一是完善了对永久基本农田划定与保护的考核内容，强化永久基本农田实行特殊保护的具体措施，有利于发挥永久基本农田控制线的空间管控作用，控制城市用地规模盲目扩张；二是实行省域内耕地保护总量、耕地质量变化等的全面考核，以算大账方式考核耕地保护责任的落实、进一步明确了地方政府耕地保护责任；三是考核将高标准农田建设情况作为重要考核内容，有利于督促地方抓紧、抓实高标准农田建设，拓展资金渠道、多种模式实施，努力实现到“十三五”期末建成8—10亿畝高标准农田的目标；四是考核强调了耕地质量的评价与监测，更加注重对耕地质量的提升与保护，有利于优质耕地不被占用、中低等耕地质量提高。五是考核明确了对节约集约用地、耕地休养生息等方面的考核内容，鼓励地方不断完善方式方法，拓宽途径科学合理开展耕地保护等工作。

总体来看，《考核办法》适应经济发展新常态和供给侧结构性改革要求，以构建最严格的耕地保护制度体系为主要目标，落实了新时代构建耕地数量、质量、生态“三位一体”保护新格局的政策要求，修订后的《考核办法》将构建新时代耕地保护工作新的政策制度体系，督促各级地方人民政府扎实落实各项举措，切实落实耕地保护责任，为推进农业供给侧结构性改革、保障国家粮食安全、推动生态文明建设发挥新的更大作用。（本刊记者 林凤鸣整理）