关于兵团第六师五家渠市投资体制改革的几点思考

[摘要]十八大以来，面对复杂变化的国际国内经济形势，为发挥投资对经济的拉动作用，激发社会资本的活力，按照党中央、国务院大力推进“简政放权、放管结合、优化服务”改革的要求，六师五家渠市投融资体制改革取得新的突破，投资项目审批范围大幅度缩减，投资管理工作重心逐步从事前审批转向过程服务和事中事后监管，企业投资自主权进一步落实，调动了社会资本积极性。为进一步深化投融资体制改革，需要着力在压缩审批事项、加强制度供给、优化审批程序、强化监管等方面深入推进，以充分发挥投资对稳增长、调结构、惠民生的关键作用。

[关键词]深化投资体制改革；审批事项；强化监管

[中图分类号]F283 [文献标识码]A [文章编号]1009—0274（2018）01—0037—05

[作者简介]王春晖，女，兵团第六师五家渠市发展与改革委员会主任。

六师五家渠市投资体制改革紧紧围绕着2004年的《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）和2016年的《国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）两部投资体制改革的文件进行的，在12年的扎实推动投资体制改革过程中，形成了一系列成熟的、有效的、适应师市特殊体制的投资机制，也正是投资体制改革的不断深入，促使师市经济在新型工业化、农业现代化和新型城镇化等方面取得了突飞猛进的发展，推动了师市经济结构的调整。本文将以当前六师五家渠市投资体制改革现状为出发点，探究投资结构对产业结构的作用机理，为调整产业结构而提出相关投资体制改革的政策建议。

一、投资体制改革取得的成效

2004年，《國务院关于投资体制改革的决定》（以下简称《决定》）的出台，标志着投资体制改革进入新的历史阶段。师市科学把握改革方向，以创建审批时间最短、办事效率最高、服务效果最好的投资环境为核心，以激发市场主体活力、扩大有效投资为目的，大兴改革创新之风，在市场主体培育、改革审批方式、扩展融资渠道、扩大民间资本等方面取得了显著成效。

（一）深入推进投资体制改革，带动产业结构调整

随着六师五家渠市投资体制改革的不断推进，推动了师市产业体系持续优化。以现代农业为基础、新型工业为支撑、现代服务业为核心的产业体系初步形成，产业竞争力显著增强。形成了涵盖三次产业的2个国家级、1个兵团级产业园区和一批团场工业园，园区的产业聚集和带动作用逐步显现。农业现代化水平不断提高。种植业、畜牧业、果蔬园艺业之比由2010年的58∶20∶22调整为2016年的43∶27∶30；引进培育产值超亿元的产业化龙头企业8家，农产品加工产值与农业总产值之比由0.75∶1提高到0.95∶1，形成了棉花、粮食、番茄、葡萄、畜产品五大产业链；高新节水灌溉率由53%提高到94%，综合机械化率由85%提高到96.4%。工业的主导地位更加明显，占经济比重达到39.3%，较2010年提高3.3个百分点。实施大企业大集团战略成效显著，依托六师煤电、六师铝业、梅花氨基酸等骨干企业初步形成了有色金属加工、煤电煤化工、纺织服装、农副产品加工、机械制造五大产业，生物医药、新材料和节能环保等战略性新兴产业发展取得突破。国家级五家渠经济技术开发区一批重大项目建成投产，工业增加值占全师工业的74.4%，年均增长66%，培育了产值超百亿元企业1家，超10亿元企业4家。现代服务业发展强势起步。兵团级五家渠青湖经济开发区累计完成园区基础设施投资10亿元，招商引资到位资金200亿元；商贸物流、旅游会展板块初步形成，一批骨干项目基本建成并逐步投入运营，科教文化园区已完成规划设计。由主要依靠内部资源和行政手段向更多依靠外部资源和市场、法律等综合手段转变。发展主体更加多元，非公经济迅速崛起，一批新组织、新业态成为推动经济发展的生力军。非公经济比重由49%提高到74%，招商引资和社会资本占固定资产投资比重达到86.2%，占税收比重达到70%以上，占就业比重达到57.8%，非农产业从业人员比重由46%提高到73%。

（二）落实企业投资自主权，实现投资主体多样化

在《决定》中强调了要确立企业在投资活动中的主体地位，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自主权。师市高度集中的国家单一投资主体格局逐渐被打破，形成了包括预算内资金、兵师团预算资金、财政资金和企业的多元化投资主体结构。合理界定了政府投资职能与投资范围，合理划分师市与各团场的投资事权。对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域，随着投资体制改革的不断深入，师市投资资金来源日益多元化，形成了以政府投资引导、社会资本为主的投资格局，社会资本占投资比重由“十一五”末的67.6%提高到“十二五”末的87.1%，社会资本占比提高近20个百分点。

（三）深入推进“放管服”工作，审批效率大幅提高

2004年的投资体制改革对政府的要求是提高投资决策的科学化、民主化，强调政府的投资主导作用。十八大以后投资体制改革的重点是为企业做好服务，政府的职能也从“合理界定政府投资职能”到“放管结合、优化服务”，工作的重点也从“规范核准制、健全备案制”到“三个清单”，主要从三方面入手。第一是做减法，进一步精简审批事项。经过几轮简政放权，《政府核准的投资项目目录》留给政府部门核准的投资项目由67项减少为2016年版的43项。目前，政府的投资管理被严格限定在投资项目目录、负面清单和权力清单这“三个清单”中。从原来的明确政府要做什么，到现在明确政府不能做什么。在2015年1月7日召开的第一次国务院常务会议强调，要着力规范和改进行政审批行为，治理“审批难”问题。这是在不断取消和下放审批事项，解决“审批多”基础上，政府自我革命的进一步深化，是推进转变政府职能、简政放权、放管结合的关键一环。据不完全统计，随着投资体制改革的不断深入，企业投资项目核准的50项前置条件将精简为“两项半”，大大缩减了企业投资项目审批前所进行的“盖章长跑”。第二是做乘法，以信息化手段为支撑，优化创新审批流程，实行网上并联审批，加快审批效率的提速。规范项目管理信息化运用，加强国家投资项目在线平台录入和调度，做到审批类项目“平台受理、在线办理、限时办结、依法监管、全程监察”，实现师市与国家、兵团项目在线审批、横向联通。第三是做加法，坚持放、管并重，建立横到边、纵到底的监管网络和科学有效的监管机制和方式。按照事中事后监管措施同步研究、同步提出、同步跟进、同步落实到位的要求，加强对投资项目在线审批监管平台和国家重大项目库的使用，及时对申报的项目进行审批和监管。核准、备案手续办理时限由法定的20个工作日分别缩减为10个和5个工作日，大大激发了社会资本的活力。

（四）探索投资新模式，投融资渠道多元化

一是招商引资和民间投资比重迅速提高。从投资经济成分来看，“十二五”期间，师市国有投资呈现下降趋势，民间投资逐年上升，民间投资的比重从2010年的8%增长至2013年的26%。二是融资结构进一步优化。“十一五”时期，师市融资主要以银行贷款为主，融资规模达到88亿元，通过债券市场融资基本没有。到“十二五”期间，师市四大融资平台相继建立，融资结构发生明显变化，通过债券市场融资取得零突破，五年累计发行各类债券20亿元，间接融资和直接融资比例为64∶36。三是积极探索PPP模式。PPP模式是解决政府财力不足，激发市场投资活力，扩大固定资产投资规模的重要渠道。六师五家渠市先后向社会公布了近300亿元的PPP项目清单，与中首创股份、云南水务等40余家企业洽谈PPP模式合作，在城市供热设施建设、文化体育设施、环境综合治理等领域签订了一批PPP合作协议。四是融资平台进一步壮大。六师五家渠市根据经济社会发展需求，在农业、工业、城镇和金融四大领域，组建了国资公司、城投公司、农投公司、工业园区投资公司、金源投资管理公司等五大融资平台，盘活各个领域的有效资产，壮大公司规模，降低资产负债率，提高企业资信等级，增强了企业市场融资能力。与此同时，师市还与大西部基金合作，成立了六师五家渠市大西部产业引导母基金，利用产业引导资金，相应设立各个专项产业发展基金，参与项目投资，吸引社会资本，都起到了很好的作用。

（五）放宽市场准入，民间投资大幅增长

虽然兵团的投资体制在十几年的探索中取得了一些成绩，但制约投资体制改革的体制障碍尚没有完全消除，还在一定程度上存在政府干预、法制不健全等问题。鉴于以上问题，六师始终坚持把招商引资作为第一要事，大招商，招大商，明确提出全员招商理念，并出台招商引资考核、团场项目出场入园、招商引资优惠政策等一系列管理办法，特别是2017年，师市连续在内地省会城市、直辖市召开10场招商引资推介会，外出招商1000余人次，签约项目220个、意向资金达到450亿元。正是由于这些政策措施的保障，民间投资特别是招商引资到位资金由2011年的不足70%增加到2015年的90%，近两年均维持在75%左右；招商引资到位资金由2011年的不到100亿元增加到2013年的240亿元，随之回落到2017年的148亿元，是“十一五”期间累计的一倍多。可以说，正是由于民间资本的快速增长，才使得六师五家渠市經济总量短短的十年间，由2007年的不足70亿元增加到2017年的273亿元，翻了近两番。

二、投资体制改革存在的突出问题

（一）投资领域简政放权不协同、不到位，企业投资主体地位还有待进一步确立

2016年，六师五家渠市出台改进建设项目审批方式实施方案，落实投资项目并联审批、缺席默认、缺件受理制度。发改委、建设局同步下放投资项目审批、施工许可、规划许可的审批权限，缩短了审批时间，提高了审批效率。但由于个别行业规定，部分项目的土地、环评审批权限还没有下放，甚至还需要到兵团相关部门审批，影响了项目前期办理时间。与之相对的是，师市投资负面清单还没有建立、正面清单内容过多，投资审批管理过严，还没有形成企业投什么、怎么投由企业自行说了算的有效机制。

（二）投资项目融资难、融资贵的问题比较突出，融资渠道还需要进一步畅通

由于金融政策收窄，部分行业经营困难、金融机构惜贷抽贷，贷款难度加大。团场农工合作社用地基本都属于设施农业用地，不能用来抵押贷款，而且企业在申请金融机构融资时，存在各种资料申报、评估等，放贷时限较长。五家渠市金融机构偏少，且多是支行，放贷权限较低，兵团农行仅有1亿元，农发行没有放贷权限，工行、建行放款额度不超过5000万元，没有股权类投资公司、融资租赁公司等其他金融机构，金融服务体系不完善，缺乏有效市场竞争，放贷利率高。产业发展基金、基础设施建设基金、PPP合作模式等新型融资模式刚刚兴起，正在探索运用过程中，融资渠道还需要拓宽。

（三）政府投资管理亟需创新，部门引导和带动作用不强

与“十二五”期间相比，当前的经济业态更加多元、形式更加多样，债券融资、PPP合作投资、基金投资、股权投资等各类投资模式层出不穷，特别是大众创业、万众创新带来的新型投资方式，有些在法律法规等方面还属于空白，在审批过程中，审批人员的自由裁量权没有边界，这些都对当前政府管理模式提出了新的挑战。面对新的形势，国家推出了重大项目库和在线审批平台，做到了纵向联通，但横向贯通还有待时日，投资监管平台作用没有得到充分体现，加上基层投资主管部门人员少、能力素质不高、主动意识不强，引导带动作用没有充分发挥，导致平台运用效果不够理想。

（四）权力下放与配套制度建立不同步，事中事后监管和服务仍需加强

比较明显的就是，兵团发改委将投资项目审批权除法律法规规定必须由兵团审批的外，全部下放到师一级。但与投资项目相关的土地、环评审批由于下放的标准、要求不一样，还需要根据行业规定到兵团相关部门审批，无形中降低了权力下放的效果。与此同时，权力下放后，与之相配套的学习制度、监管措施等还停留在上一级部门，没有同步下放，导致下级部门在审批过程中出现不会批、不敢批的情况，事中事后监管不会管、没权管、不想管的问题也不同程度存在。

（五）投资法治建设滞后，投资监管法制化水平亟待提高

从国家层面讲，出台的相关审批制度以行业规定居多，没有上升到法律法规层面，这也导致在面对审批事项互为前置、项目建设违规处罚和事中事后监管等相关问题时，特别是面对当前出台的缺件审批、缺席默认、先建后备等新的模式，缺乏有关法律依据，导致无法有效履行职责。从兵团层面讲，由于党政军企合一的特殊性，兵团不是一级政府，没有制定地方法律法规的权限和能力，至今没有出台政府投资项目管理办法和与之相关的代建制管理办法，师市在审批师市本级或团场出资的投资项目时，没有兵团依据可查。参照自治区有关规定，又因为师情不同，难以操作。

三、下一步投资体制改革的思路

十九大报告中指出：深化投融资体制改革，发挥投资对优化供给结构的关键性作用，围绕着上述投资体制改革的目标，要最大限度减少政府对微观事务管理，精简前置审批条件，实行零时限核准，使市場在资源配置中起决定性作用。同时，进一步改进项目审批流程，优化投资使用的方向和方式，全面加强负面清单制度下的事中、事后监管，放管并重，宽进严管。

（一）着力“瘦身减负”，大幅压缩审批事项

对不涉及公共资源开发利用、市场竞争充分、企业有自我调节能力、可以通过经济和法律手段有效调控的项目，或者通过强化事中事后监管可以规范的事项，实行承诺审批制，建立以负面清单为核心的投资管理制度，进一步修订《政府投资核准目录》，通过对发展规划、产业政策、技术政策、准入标准和强化事中事后监管引导和调控项目布局，政府不再干预市场活动，对企业的监管不再以前置审批为主，而是突出规划政策制定、完善确定各类标准和在负面清单制度下加强事中、事后监管。明确告诉企业做什么投资需要符合什么条件与标准，只要符合了标准，企业就可以自己去干，不需要再审批核准。对实行备案制度以及市场失灵仍然需要实行核准的项目，把搜集汇总的信息及时向社会公布，避免和减少企业重复投资、过度投资和资源浪费。

（二）着力加强制度供给，激发社会资本活力

通过加强制度供给，加大激励支持，加大项目推介，真正让社会资本愿投、能投、敢投，进一步释放民间投资的活力。一是放松管制。按照“非禁即准”的原则，坚决取消不利于民间资本投入的条件和门槛，实现民间资本进入市场便利化。对市场失灵、必须保留核准的企业投资项目，从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等“外部性”方面进行核准。项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等“内部性”条件，均由企业自主决策、自担风险，减少对企业投资自主权的干预，制定负面清单，使市场更加透明，解决民间资本不能投的问题。二是强化依法行政。建设政府信息平台，构建诚信体系，提高合同履约率，保护民营企业的合法权益，解决民间资本不愿意投的问题。三是稳定政策。保护知识产权，制定相对稳定的产业政策，解决不敢投的问题。四是高效服务。充分发挥政务大厅的作用，进一步提高企业投资项目核准的便捷、透明程度，公布项目核准最长时限，提高服务效率。

（三）着力改进审批管理，进一步简政放权释放活力

2004年投资体制改革以来，绝大部分投资项目审批程序已经由“五道”简化为“两道”。近年来，退耕还林、退牧还草、大中型灌区续建配套节水改造等国家投资农林水利部分项目的审批程序已经由“两道”优化为按年度投资规模直接编制和审批项目实施方案“一道”，并进一步简化了项目审批的前置条件，提高了办事效率，取得了良好成效。按照中央关于简化事前审批，强化事中、事后监管的总体要求，强化项目建设实施的投资政策、建设目标、规模标准和定量补贴额度等规则的制定，逐步取消项目可研报告审批管理，将项目具体的投资规模、技术环节审批权下放给基层政府，进一步提高项目建设实施的自主性和灵活性。采取“事后”结算制度，即国家先公布相关投资政策目标、规模要求和补贴标准，批准项目建设规划，规划内项目建设完成经竣工验收达到相应标准，国家才下达中央资金投资计划，以确保国家政策目标和投资效益的最终实现。

（四）着力强化监管，实行“宽进严管”

切实转变职能，按照“谁许可、谁监管”“谁安排、谁监管”“谁使用、谁监管”的原则，将着重点放在加强对投资和项目执行情况的事中、事后监管，纠正长期形成的“重审批、轻监管”“以批代管”甚至“批了不管”沉疴。一方面，要区分不同类别投资和项目，分类确定监管重点，建立以政策、目标、结果、过程为导向的不同的监管方法和措施体系。对监管中发现的带有普遍性、趋势性的问题，要及时制定相关制度规定，以点带面，保障国家投资政策、产业政策、规划目标的实现。另一方面，要从具体的投资项目监管为主，向信息化、规范化、制度化监管转变，建立以项目在线审批监管信息系统为平台、以大数据技术为支撑、以现场检查为补充的全覆盖全过程投资项目监管新体系，形成横向到边、纵向到底、纵横联动的协同监管新机制，提高监管效率。此外，新型监管要从重行政监管向运用行政和市场两个手段转变，建立事中事后监管结果与项目审批、投资计划安排、社会信用体系建设相挂钩机制，对投资和项目审批、申报、评审、设计、施工、监理等有关单位的诚信进行信誉评价和后评价，注重和熟练运用市场与规则的力量来约束投资项目各有关主体的行为。

（五）着力优化投资方式，发挥国家投资的引导带动作用

保持宏观经济平稳、均衡和健康发展，促进经济转型升级，国家将主要通过制定和实施中长期经济发展战略、产业规划、投资政策、价格政策、土地政策、市场准入标准等引导市场将资源向某些产业、区域流动。国家投资将主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强各类公共服务提供，加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。对有合理回报和一定投资回收能力、适宜市场化运作的公共服务和公共基础设施项目，各级政府应积极创造条件，授予特许经营权、核定价费标准、给予投资补贴、明确排他性约定等，尽可能利用社会资金建设。对具有垄断性的项目，通过特许经营业主招标投标制度，开展公平竞争，保护公众利益。已经建成的政府投资项目，具备条件的可以依法转让产权或经营权，回收的资金滚动投资用于社会公益等各类基础设施建设。

责任编辑：彭银春