关于城乡居民自建房屋建设活动监管的探讨

【摘要】随着社会经济的快速发展，城乡居民精神文化物质生活需求的不断提高，城乡居民自建房屋的数量和规模急骤扩大，但相应建设活动基本上处于失控状态，房屋工程质量问题和安全隐患很多，严重影响到广大人民群众的生命财产安全，因而，进一步规范城乡居民自建房屋建设活动监管刻不容缓。本文结合我国城乡居民自建房屋活动现实情况及政府部门监管现状，对城乡居民自建房屋建设活动及政府监管中存在的问题进行深入分析，探索出切实做好政府部门相关监管的方法和途径，以期进一步规范城乡居民自建房屋建设活动。

【关键词】城乡居民；自建房屋；监管；探索

当前，随社会发展我国城乡居民自建房屋建设活动的数量明显增多，建设面积不断增大，质量安全总体水平有所提高，但各地区的发展现状因地域差别很不均衡。中西部落后地区，特别是偏远山区的城乡居民自建房屋建设活动甚是混乱，基本上处于失控状态，房屋工程质量问题和安全事故频频发生，质量和安全隐患很多，严重影响到广大人民群众的生命财产安全，也影响到我国社会发展的长远利益。因而，进一步规范城乡居民自建房屋建设活动监管刻不容缓。

1、城乡居民自建房屋建设活动现状及特点

近几年来，随着社会经济的快速发展，国家关于加快城乡建设步伐的文件相继出台，因城乡居民精神文化物质生活需求的不断提高，城乡基础设施建设取得了很大发展，城乡居民自建房屋的数量和规模急骤扩大。房屋的结构类基本是砖混结构或砖木结构，少量非单纯住宅用途为混凝土框架结构或钢结构，一些偏远山区也有采用土木结构，房屋层数一至三层居多，部分为五、六层，甚至十层以上的小高层。

居民自建房屋建设活动除有一般房屋建筑共性特征外，也有自身的一些特点和问题：（1）房屋建设规模较小，数量多，工程建设分散不集中，点多面广，具体建设环境和形式变化多样，实施统一监管工作量和难度都很大。（2）建设前期准备工作不充分，问题较多。居民自建房屋建设活动的投资主体是居民个人，相应资金来源由居民自己筹措，具体建设规模及方案均由个人决定，绝大部分居民本身法制观念淡薄、质量和安全意识较差，大部分居民因经济条件制约为了减少开支、节省成本、降低实施难度，基本上没有正规的勘察文件及设计图纸，部分建设较高层数或结构复杂房屋的居民请专业人员进行勘察或施工图设计，但大部分为非正规勘察设计文件，根本没有经过图纸审查，实际上为不合格勘察设计文件，其中也存在一些无执业资格人员非法承揽业务，更有甚者部分专业技术人员职业道德缺失，为追求个人经济利益，一味迁就私人业主要求违规设计，设计质量低劣，这样以来在房屋建设的前期就埋下了诸多质量和安全隐患。（3）施工过程质量和安全难以保证。在施工承发包方面主要有三种方式，一是施工总承包方式，既业主将房屋建设施工及原材料采购以协商好的价款全部发包给承包人；二是包工不包料的方式，施工由承包人组织，原材料采购由业主自行解决；三是业主自行采购原材料及组织施工，雇佣不同工种工匠，根据施工进度分阶段完成施工内容。无论采取那种承包形式，施工过程都存在很多问题，主要有以下三方面问题：一是绝大都数房屋的承包人和施工工匠专业水准较低，质量和安全意识较差，他们大多是仅懂一些简单的施工方法和操作技能，缺乏基本的建筑施工知识，施工过程质量和安全生产不能科学合理地控制和管理，施工过程和现场管理混乱。二是所用机械设备和安全设施简单粗放，有些为了刻意压缩施工成本，根本就没有基本的安全设施和安全防护用品。三是原材料的质量控制难以保证，业主和承包人常常只图价格便宜，且对材料质量的鉴别能力相对较差，选购的大多是质量较差的原材料，购买材料时既不签订什么购销合同，也不索要税务发票；更有甚者在建材供应市场一些不法商贩看准时机抓住购买者的心理，用低劣材料以次充好来欺诈销售对象，这样以来，居民自建房屋的原材料质量极其难保证；同时如果因原材料质量问题引发质量和安全事故，各方当事人的权责难以界定和维护。（4）由于历史、经济、社会发展等因素，使得政府对居民自建房屋建设活动的监督管理严重缺失。我国的居民自建房屋自古以来都是群众根据自身生活和生产需要自发地进行，很少有政府的监管和介入，直到如今我国当前相关法律法规对居民自建房屋建设活动的规定很不完善，各地方相关主管部门的监管职责划定很不明确，难以实施有效监管。

2、城乡居民自建房屋建设活动监管现状及存在的问题

2.1现阶段自建房屋建设活动建的法律依据和现状

当前，我国已颁布的现行有关房屋建设监管法律法规有：《城乡规划法》、《建筑法》、《合同法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》、《村镇和集镇规划建设管理条例》、诸多现行工程施工质量验收规范标准以及各省市地方规章制度等，它们分别就房屋建设活动各个方面及全过程做出了详细规定，部分法律法规将城乡居民自建房屋建设活动纳入监管范围。但是还有一些法律法规的适用条件很多明确规定适用于达到一定规模和标准的房屋建筑，而不适用于居民自建小型低层房屋建设活动。比如，《建筑法》第八章 第八十三條规定： 省、自治区、直辖市人民政府确定的小型房屋建筑工程的建筑活动，参照本法执行，抢险救灾及其他临时性房屋建筑和居民自建低层住宅的建筑活动，不适应本法。同时《建筑工程质量管理条例》和《建筑工程安全生产管理条例》以及一些地方性法律法规也均有同样的规定。

目前政府部门对城乡居民自建房屋建设活动的监管极其粗放，基本上是流于形式。据调查显示，有些地方做得比较规范：建设行政主管部门对申请建房者进行审查，核发“一书”两证（既统一的规划选址意见书，建设用地规划许可证，建设工程规划许可证），办理施工许可证和规划放线手续后建房者既可开工建设；有些地方对城镇规划区的居民自建房屋纳入监管，农村居民自建房基本上未纳入监管范围；有些地方因人力、物力、财力和其它社会因素制约对居民自建房监管失控，乱修乱建制而不止。但是从根本上讲无论是做得好还是管得差，就居民自建房屋活动中的一些重要环节和因素都设有监管到位，且存在问题较多。主要有以下几方面：（1）由于建房群众相关法律观念和质量意识较差，往往为了刻意缩短建房时间和压缩建设成本，不愿意按法律法规规定程序建房，甚至故意逃避政府监管，因而造成房屋的勘察、设计、施工图审查、施工质量和安全生产等环节失去监管，放任自由，给房屋的质量、安全可靠性和耐久性埋下极大的隐患；（2）从事城乡居民自建房施工的建筑队伍和工匠从业资质和资格监管缺失，资质认定、专业技能培训及考核基本上没有落实，施工作业技术无法保证；（3）施工过程中的质量控制、施工机械操作，安全生产设施配备、安全生产管理无法可依，无章可循，仅凭承包人的经验管理和实施，施工质量和安全很难保障；（4）建筑原材料采购和供应随意性很大，质量技术监督部门和建设主管部门在这方面监管均有漏洞，特别是广大农村建材市场几乎是无人问津，假冒伪劣建材产品泛滥于市；（5）工程质量保修方面，由于建房群众和承包人在这方面的法律观念和质量意识均较差，房屋质量保证和保修几乎无从谈起，即使真正出现问题，双方责任也很难以界定，许多居民自建房屋建成没有几年便出现了基础下沉、墙体开裂、卫生间及屋面渗漏等严重的质量问题，有的使用几年后便成了危房。（6）在消防和抗震安全方面，建设规划和消防设施配备很不规范，建筑密度和容积率严重超标，消防设施配备很差，加之房屋本身结构设计缺陷较多，抗震和防火性能较差，一旦发生地震或火灾，居民群众很难逃生，同时也给周边广大人民群众的生命财产安全构成严重危害。

2.2城乡居民自建房屋建设活动监管缺失的根源

造成上述城乡居民自建房屋建设活动混乱现状和监管缺失的原因，客观上讲主要是我国社会主义初级阶段政治、经济、文化发展现状影响所决定，同时也存在以下几方面现实因素：（1）各级政府相关部门执法主体对现有法律法规有法不依，执法不严，人治大于法制；（2）现行有关法律法规不够完善，已有的法律法规针对性和适用性不强，一些管理制度未能考虑到管理资源的同步配套和完善，导致可操作性差，管理机构和执法人员不能切实有效地监管该类建筑活动；（3）县级建设主管部门和乡镇一级政府因人力、物力、财力限制，对大量的城乡自建房屋进行监管，执法成本过高，很难实现全覆盖管控；（4）针对城乡广大居民群众在这方面的普法宣传工作做得很少，在我国广大城乡有关房屋建设的普法宣传不尽人意，许多城乡居民，特别是广大农民不知法、不懂法甚是普遍。

3、关于怎样做好城乡居民自建房屋建设活动监管的探索

随着社会经济的快速发展，城乡居民物质和文化生活水平不断提高，人们为了改善居住环境，很多的居民选择自建房屋，自建房屋量大面广，建设活动涉及到千千万万广大老百姓的贴身利益，因而从法律法规建设、管理机构设置、管理形式、管理办法等多方面予以规范和保障甚是重要。针对当前我国城乡居民自建房屋的管理现状和特点，切实做好城乡居民自建房屋建设活动的有效监管，应该从如下几方面入手：（1）改进和完善相关法律法规，明确城乡居民自建房屋建设活动的监管主体及其相应职责，加大对县级、乡镇政府监管部门和社会服务机构人力资源调配及财政投入，切实做到权责对等，责效统一，全方位覆盖，精细化管理。真正把老百姓的切身利益维护好，发展好。（2）积极进行管理体制和管理方式创新，按照市场经济资源配置要求，遵循政府进行社会管理和公共服务的原则，依照既控制好建设工程质量，保证社会公众公共安全，又能减少社会民众负担的原则，简便办事程序，方便群众办事的人性化管理方式，把城乡居民自建房屋活动监管好。（3）大力宣传住房建设相关法律法规。遵法守规的前提是知法懂法，房屋建设工程质量和安全生产事关广大人民群众的生命财产安全、生产经营和正常生活，必须加大房屋建设法律法规的宣传力度，提高城乡居民和从业人员的法律意识和法制观念，促使他们积极主动依法依规进行住房建设活动。（4）加强对城乡居民和从业人员建筑科技知识的宣传及教育培训。房屋工程出现质量问题发生安全事故，很多方面是由于相關人员缺乏建筑科技知识、施工技术知识和安全生产管理知识，质量意识和安全生产意识淡薄，因而加强居民自建房屋活动相关人员建筑科技知识的宣传、教育和学习很有必要。（5）依法依规制定适用性强操作简便的实施办法，抓好居民自建房屋建设活动的全过程监管，全方位服务工作。对居民自建房屋建设活动应当参照其它房屋建筑工程建设活动的管理办法，从规划、勘察、设计、施工图审查、报建、施工承发包、施工许可、质量安全监督、材料供应、竣工验收、备案建档等多方面入手，进行全过程监管，并对影响房屋质量安全的相关内容和因素进行全面控制。（6）把城乡居民自建房屋建设质量安全管理作为加强基层社会治理的重要内容，落实管理责任，全面推动农房建设实行“五个基本”，即有基本的建设规划管控要求、基本的房屋结构设计、基本合格的建筑工匠、基本的技术指导和管理队伍、基本的竣工检查验收，不断提高农房建设管理能力和水平。

结语：

综上所述，当前我国城乡居民自建房屋建设活动存在问题较多，市场混乱，监管缺失，工程质量和施工安全隐患不断凸显。要切实解决好这一方面问题，需要全社会共同努力，齐抓共管，特别是政府及相关管理部门要提高政治站位，为民谋福，为民服务，坚持以人为本，找准症结，完善相关法律法规，制定相应政策，既要做好市场引导，又要切实加强监管，落实管理责任，真正使广大城乡居民自建房屋建设活动有法可依，有章可循，生命财产安全能得到有效保障，才能使更多人民群众安居乐业，共同努力决胜全面建成小康社会。

参考文献：

[1]全国人民代表大会.中华人民共和国建筑法.2011.4.

[2]中华人民共和国国务院.建设工程质量管理条例.2000.

[3]中华人民共和国住房和城乡建设部.关于切实加强农房建设质量安全管理的通知.2016.12.

[4]丁士昭主编.建设工程项目管理.北京：中国建筑工业出版社，2017.5.

[5]文典.城乡居民自建房屋建筑活动管理现状及建议.城市发展研究.2007年第6期

[6]杨杰，卢国华.建设安全管理.北京：中国电力出版社，2013

作者简介：

郭耀锋，男，陕西省商洛市人，单位：洛南县建设工程质量安全监督站，工程师，研究方向：建设工程质量安全管理。