以自治、法治和德治的深度と诤贤平乡村治理体系创新

何显明

党的十九大报告明确提出要“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。嘉兴桐乡创造的自治、法治、德治相结合的乡村治理经验，是浙江为新时代中国特色社会主义实践贡献经验、智慧取得的又一重大成果。这一创新成果集浙江基层治理创新经验之大成，对于国家治理体系和治理能力现代化背景下的基层社会治理体系创新，在理念、思路及运作策略上都具有重要的方向性意义。

第一，“三治融合”的创新实践，深刻地体现了基层社会治理体系创新从零碎性、技术性走向集成化、成熟化的内生逻辑。自治、法治和德治相融合的探索，是培育基于村民共建共治共享的基层治理体系，形成基层治理的内生动力，使村民自治制度有效地运转起来，切实承载起乡村治理基本制度安排的功能的成功实践。村民自治制度是人民公社体制解体以后农村基层治理的基本制度架构，是一项极为重要的制度创新，推动了基层治理从管制到自治的历史性演变。与中国传统的乡村治理格局的生成机制形成鲜明对照的是，这一乡村秩序重建方式的显著特点，是借助于国家力量，自上而下地全面推行全国统一的制度安排，以迅速结束人民公社体制解体以后乡村治理存在的制度空白。客观地讲，这种秩序建构模式没能很好地处理国家建构的正式制度与乡村秩序生成的内在逻辑的关系，在实践中出现了制度安排未能有效地回应乡村治理的内在需求，以及乡村治理资源无法得到有效运用等问题。

与此同时，在特定的历史背景下建构形成的村民自治制度，制度运行的重点在相当长时期里聚焦于选举这一环节，而没有在选举之后的乡村治理的运行机制上形成成熟、有效的制度安排。习近平总书记在浙江工作期间，曾就此深刻总结指出，“选举民主是基层民主政治建设的一个核心内容，是实现村民自治的前提和基础，但是民主选举仅仅只是民主政治的第一步。……‘民主管理、民主决策、民主监督同‘民主选举一样重要，一样关键。‘半拉子的民主，造成‘选时有民主，选完没民主，反而把原有的秩序都搞乱了。”实践证明，设计、建构一种制度，与这一制度切实运转起来，并实现乡村社会的有效治理，完全是两回事。新世纪以来浙江涌现出来的大量在全国产生广泛影响的基层民主试验，究其实质，都在于补救自上而下的以选举为中心的村民自治制度在运行过程中暴露出来的缺陷，探索使基层自治制度运转起来的有效路径，以缓解村民自治制度难以有效承载乡村治理的现实困境。如奉化等地探索的村务村民公决制度、天台民主决策的五步法，尝试为乡村公共事务治理建立规范化的民主秩序；温岭的系列“民主恳谈”实践着力将协商民主引入基层治理过程，以协商增强公共事务治理的公共理性；武义的村监会及宁海的“村级小微权力36条”，尝试为乡村公共权力的运行建立有效的监督制约机制；新昌的乡村典章致力于揉和村民自治制度与村规民约，培育乡村秩序的内生机制；浦江通过弘扬教义文化，挖掘乡村传统道德资源在基层治理中的作用；等等。浙江基层治理创新的一个显著特色，是在典型经验推广过程中形成了某种累积叠加效应，以桐乡为代表的“三治融合”基层治理探索实践，在借鉴浙江各地完善乡村治理运行机制的实践经验的基础上，通过广泛引入法治、德治的治理机制，推进乡村治理结构和治理方式的创新，在努力推动乡村社会力量自己运转起来，增强村民自治制度的治理效果方面取得了明显成效。

从上世纪八九十年代的“温州模式”，世纪之交作为贯彻落实科学发展观先进典型的“义乌经验”，到G20峰会以来大放异彩的“杭州故事”，再到近年来嘉兴红船的再启航、乌镇令人“刮目相看”，以及嘉善县域科学发展积累的丰富经验和桐乡“三治融合”的创新实践，我们有理由期待，随着破解“发展起来后”出现的问题成为中国共产党的重大执政课题，推进国家治理体系和治理能力现代化成为全面深化改革的目标，嘉兴完全有可能成为代表浙江在区域治理体系创新上为全国贡献经验和智慧的创新高地。浙北苏南地区，百姓生活富足，近代以来又得风气之先，民众的文明素养和行为理性化程度相对较高，为法治、德治的治理机制的广泛运用提供了适宜的社会文化土壤，这是“三治融合”实践在此率先萌发的重要根源。“三治融合”实践既坚持以村民自治这一基本政治制度为本体，又注重其在实践层面的有效运行；既积极推进基层治理结构的开放化、弹性化，又注重实现治理方式的民主化、法治化；既全面推进基层治理的法治化、现代化，又注重挖掘和弘扬中国基层治理的优秀传统，在新时代的基层治理创新中具有独立的范式性意蕴。下一步要进一步坚定“三治融合”的方向，推动基层治理制度体系的成熟化定型化，努力打造集浙江基层治理经验之大成的新时代基层治理典范。

第二，自治、法治、德治相结合的乡村治理体系创新经验的精髓是“融合”，要切实做好深度融合的大文章。自治、法治和德治不是并列的三种治理模式或手段，推进“三治合一”更不是基于乡村治理的现实困境，“病急乱投医”，胡乱将各种治理手段一并用于乡村治理的短期行为，而是要围绕完善村民自治制度，探索和建构既符合时代发展潮流，又切合乡村治理现实需要，能够广泛形成村民的认同感，调动村民自主性的乡村自治秩序。以村民自治为主要内容的基层群众自治制度是写入宪法的我国基本政治制度。游离于这一制度，或弱化这一制度的功能，都不可能找到法治和德治的現实制度支撑。乡村治理体系建设的根本目标，是完善村民自治的制度体系，规范民主选举、民主决策、民主管理、民主协商、民主监督的运行机制，落实村民的各项民主权利，形成民事民议、民事民办、民事民管的治理格局，从而使村民自治真正成为村民自我管理、自我教育和自我服务的乡村治理秩序。只有村民能够广泛参与到乡村秩序规则的建设和完善过程中来，参与到村庄公共事务治理的具体过程中来，并切实分享到乡村治理的成果，他们才能真正形成对乡村秩序的认同感，才能成为贡献治理智慧和力量的积极力量，才能共同促使村民自治制度有效地运转起来。

显然，深化“三治融合”探索的关键，是在深度融合上做文章，而不是简单地增加法治、德治的载体。在推广“三治融合”经验的过程中，要特别注意防止做融合的表面文章，相关部门各行其是，自成体系，以至基层机构、牌子林立，治理体系反而支离破碎的局面。自治、法治和德治不是三种自成体系的制度安排，而需要紧密地融合在一起。在整个乡村自治秩序中，自治是基本制度安排，法治、德治是自治的原则和方式，它们规范制约着自治的运行。完善自治制度体系，推动自治制度的运行契合现代法治精神和德治精神，并使自治制度的运行成为村民法治意识和道德意识培育过程，始终是完善乡村自治秩序的根本。法治是乡村自治秩序的底线和根本准则，所有旨在完善自治的制度安排，包括各种正式的乡村会议规则和村规民约，都必须体现现代法治精神，充分保障村民知情、表达、参与、监督等各项自治权利，以法治方式调节各种利益关系、规范各类行为。同样，倡导德治，也要体现现代法治精神，而不是将所有具有约束个体行为作用的道德戒律都重新拿出来。

德治是适用范围最广泛的社会行为调节机制，维护社会秩序的所有调控手段，其有效性最终都要落实到个体的道德认知和行为选择上。与现代法治精神和现代文明共同价值相契合的乡村德治，集中体现了个体对村庄共同体公共生活价值的共识。村民自治制度不仅必须珍视和保护体现共同体对于“善”的共识，而且要把培育这种道德价值共识作为自治制度运行的重要目的。与德治相契合的法治，才是一种良法之治，它必须充分体现和张扬社会公德及共同体的道德共识。事实上，基层法治的重点不可能是在村民中普及各种法条知识，而是要培育法治精神，养成尊重法律规则的习惯，树立体现现代法治精神和共同体道德价值的村规民约这种“软法”在村民心目中的权威。

第三，实现自治、法治、德治深度融合的关键，是在推进乡村自治秩序建设过程中增强治理主体的自觉。无论是权利义务观念，还是道德和法治意识都不是先验的，而是在实践过程中逐步生成并内化成为一种行为调节机制。完善自治不是给定一种规则系统，而是要通过营造村庄公共生活，激励村民在注重自身权益的同时，关心起自己村庄的治理，引导他们参与到村务治理和治理规则的制定过程中来。加强法治不是简单地强制性地普及法律条文知识，而是要培养全体村民对规则的敬畏意识。倡导德治也不是要强制灌输道德戒律，而是要滋养村民的道德尊严感。所有这一切，都有赖于在推进乡村治理体系创新的指导者、组织者对“三治融合”的自觉，有赖于全体村民在广泛的参与实践中形成对权利义务、规则底线以及共同体价值的内心自觉。这就要求我们在深化“三治融合”探索的过程中，必须始终将是否有利于激发、调动村民参与公共事务治理的积极性、自主性，作为体制机制创新的重要尺度。

（作者系浙江省社会科学院教授、院长）