财政透明是如何推进的？

李蒙

刘小兵等代表提议制定《中华人民共和国财政法》

在上海财经大学公共经济与管理学院教授蒋洪卸任全国政协委员之际，该院院长刘小兵成为新一届全国人大代表，接过了蒋洪手中的问政接力棒。在今年全国两会上，刘小兵与上海代表团的30名代表联合向大会提交了“关于制定《中华人民共和国财政法》”的议案。

刘小兵等代表建议，第一，鉴于财政法在整个财政法律体系中的基础性和统领性作用，建议全国人大及其常委会将财政法的立法工作尽快提上议事日程，为在2020年我国基本建成法治政府作出应有的贡献。

第二，财政法应涵盖所有的政府资金。将公共资金按其用途的性质分成不同的基金，所有的公共资金都必须包含在這些基金中，不允许存法外资金。

第三，财政法应规定所有基金的收入、支出、资产、负债状况都要纳入法定的财政报告体系，定期向人大报告，做到公开透明。

第四，财政法应明确财政收入的权限，除税收法定之外，下述收入的立项和标准应通过人大审批：行政性收费和罚款；具有垄断性的、收费标准不受到竞争制约的事业收费；各项具有强制性的政府性基金收费；具有强制性的社会保险基金的缴款；具有垄断性质的国有企业产品或服务的政府定价。

第五，财政法应明确财政支出的权限，下述支出或支出标准应通过人大审批：一般公共支出；政府性基金支出；各项社会保险基金支出；集中性的国有资本经营预算支出。国有企业的经营活动支出由企业自主决定，但一级政府所属的国有企业作为一个整体，其下述支出应受人大审批的制约：重大投资项目支出，经营管理者的薪酬标准，企业的一般管理支出规模。

第六，财政法应明确资产负债处置的权限，下述事项应通过人大的审批：用于非经营性活动的所有借债和融资；经营性活动的重大的融资事项；重大的资产用途变更；重大的资产重组；重大的资产置换和转让；重大的资产损失和赠与。对于不同级次和不同财政状况的政府以及不同性质的公共基金， “重大”的界定标准会有所不同，如何确定“重大”在立法上可以根据各种具体情况做更细致的考虑。

其实关于制定财政法的建议由来已久，全国财政法学界已经研究酝酿多年。刘小兵等代表今年提出的这一议案，也集中了全国财政法学家的智慧和心血。

为什么要每年发布省级财政透明度报告？

与会期间，刘小兵有一本《2017年中国财政透明度报告》一直随身携带。2017年11月26日，上海财经大学公共政策研究中心连续第九年发布中国省级财政透明度指数，全国31省（自治区、直辖市）有6省及格，10省得分低于40分。如果只看这个结果，你也许会觉得中国的财政透明度水平依然很低，事实可能也确实如此。但是，如果你找到九年前的财政透明度报告看看，你会大吃一惊，感叹中国的财政透明度的进步速度是非常惊人的。在2017年，我国31个省份财政透明度的平均得分为48.26分，比2009年的平均分21.71分增长了一倍多，翻了一番！

省级财政透明度报告从何而来，为什么能够坚持九年？这还得从2008年《政府信息公开条例》的实行说起。

说起财政透明度报告这件事，就不能不提到上海财经大学公共政策研究中心的灵魂人物蒋洪，他也是全国政协第十一届、第十二届委员，于2018年卸任。在担任全国政协委员之前，蒋洪还曾担任过两届上海市人大代表。从1983年开始，他就在上海财经大学财政系任教，研究财政学几十年，预算公开和财政透明问题，一直是他主要关注和研究的方向。早在2003年，他就以“政府信息公开”为主题，主持编写《中国财政发展报告》。

进行财政透明度研究的想法，最早是因为财政学科发展的困境，长期以来，即使是像蒋洪这样专门在大学研究财政学的学者，要想获得中国的财政信息也非常困难，甚至根本无从获得。而促使蒋洪和上海财经大学公共政策研究中心将财政透明度作为一个项目来研究，更为重要的原因，在于我国建立透明、廉洁、责任和法治政府的迫切需要。

2008年5月1日起实施的《政府信息公开条例》，无疑是推动我国政府信息公开的一个具有里程碑意义的文件。在该条例颁布之前，我国只有保密法和保密条例， 《政府信息公开条例》的颁布与实施在法律上为政府信息公开奠定了基础，同时也为财政透明开拓了道路。正是在这个条例颁布之后，上海财经大学公共政策研究中心才正式启动了省级财政透明度研究项目。

要想撰写一部年度省级财政透明度报告，就需要获取大量的财政信息数据，这些信息和数据应该如何收集呢？蒋洪教授、刘小兵教授等人进行了课题调查设计，确定了收集各省财政信息数据的步骤：

一、确认调查提纲，从财政预算的性质和功能，提出省级财政预算应该披露怎样的信息，应该披露到怎样的程度；

二、设计出政府官员能够方便填报的调查提纲，因为《政府信息公开条例》规定政府不提供需要整理的信息，所以必须由课题组在财政预算的已有报表中尽可能地查找需要的信息项，制作成调查提纲；

三、将调查提纲细化为一个个问题，如果有的省份提出“一事一申请”，一封申请信只能问-个问题，就必须打印上百封申请信；

四、请学生打印地址，帮助寄送几千封信给列入调查范围地31个省区市的相关部门，而且必须寄挂号信；

五、补寄材料，包括提供科研项目证明、电子化表格、发送邮件、传真件等；

六、接电话回信，有的部门直接电话回复透明度申请，有的打听兄弟省市回复情况，课题组必须一一记录在案，因为涉及回复态度的打分；

七、在截止日期后统计各地政府回复情况；

八、在各省政府、人大、财政、社保、国资、信息办、统计局的官方网站查找财政信息数据；查各地年鉴、财政年鉴、经济年鉴、社保年鉴，花钱买书；

九、打分、复核；

十、对年度间财政透明度得分变化较大的省区市进行电话核对；

各省财政部门和其他部门对待财政透明度调查的态度，九年来也发生了很大转变。开始的几年，有的爱答不理，有的话还说得很难听，有的抱着排名多少都无所谓的态度，还有的说一些自己的理论，例如：财政数据就不能公布得太具体，就像你请朋友吃饭，能把你吃了多少朋友吃了多少都统计出来吗？现代经济很多情况下恰恰是模糊经济，有变量经济才有活力，如果什么都预算得很仔细，客观情况发生了变化怎么办？

2014年8月预算法修订颁布之后，情况发生了很大转变。态度不好的全部都变好了，不再质疑你的身份和研究目的，也不再提“一事一申请” （其实“一事一回答”也非常麻烦，给政府部门增加了很大的工作量），而且愿意积极主动地配合，首先是说话的态度都非常好，交流都很客气，而且表现得比较谦虚。2016年，宁夏排名第一，有关部门还特意打电话来表示感谢，说明现在省级财政部门对财政透明度的排名已经很重视了。

尽管如此，但各省排名起伏波动较大的情况依然没有根本改观。究其原因，一是政府信息公开还缺乏法律法规制度的保证，从而使行政部门和行政人员的自由裁量权过大，随意性大，进而导致省级财政透明度时好时坏。

好多人通常会认为，财政透明度与经济发展水平有一定关系，实际情况却并非如此。一些经济发达省份财政透明度不高，一方面可能因其资金多、项目多，公开的顾虑也多，反而不发达地区更敢于公开；另一方面，经济发达省份相比更“守法”，认为法律要求公开的就那么多，没有要求公开的就不公开。

一个省财政透明度的高低，起重大影响的因素，还包括人，一是这个省的主要党政领导对财政透明的态度，二是这个省的财政部门的主要负责同志对财政透明的态度。这两个决定性因素，如果一强一弱，对财政透明度的影响都不小，如果两者都强，该省的财政透明度就比较高。人事变动也是造成某省财政透明度高低起伏的重要原因。

省级政府还有个普遍心理是不愿意“冒尖”，一些曾经得分高的省份，第二年透明度又下降了， “缩”了回去。例如海南省2013年得了77.70分，排全国第一，财政部得知后要去海南调研，省里紧张了，一个电话打给项目组老师询问“我们怎么会得第一”。到了后面的几年，分数就没有那么高了。

像这种一不留神就拿了第一的情况也说明，课题组制定的标准并不高，只要稍微放宽一点，得高分并不是什么难事，财政透明度在中国没有技术性障碍。

财政如何越来越透明？

在课题组看来，财政透明度得分不高的原因很多，其中一个重要原因，是财政透明还没有纳入到省级政府绩效考核体系。近年来，党中央、国务院对财政信息公开问题高度重视，一年比一年要求高，财政部和各级政府也在积极努力，一些大专院校的学术机构也在多方位建言献策，上海财经大学的省级财政透明度研究只是其中的一个突出代表。

2017年5月15日，财政部对外发布了“财政部2017年政务公开工作要点”，根据要点内容，财政部将按月公开全国财政收支情况，解读财政收支增减变化情况及原因，预判财政收入走势，主动解释说明收支运行中可能引发社会关注的热点问题。

财政部每年也会发布《中国财政基本情况》，像这样由政府部门和学术机构主持、以财政公开为主题的研究报告还有多个版本。这直接表明，促进财政信息公开契合了各方诉求，同时也凝聚了各方合力。在这种大背景下，各省财政透明度的继续攀升将是大概率事件。

2016年财政部印发的《地方预决算公开操作规程》，对地方预决算公开作出了规范。地方政府及其部门不仅要依法公开财政账本，让政府财政信息透明起来，而且政府预决算要朝着科学化、精细化方向努力，并主动接受人大监督、舆论监督和群众监督，把财政的每一分钱都用到刀刃上。

除了上海财经大学的《省级财政透明度报告》，清华大学公共管理学院近年来一直关注实际政府财政透明度状况，自2012年起每年都推出《中国实际政府财政透明度研究报告》。2016年下半年，青岛理工大学经贸学院地方政府债务课题组发布了《中国地方政府债务透明度评估：2014-2015》。 。

有了党中央国务院的高度重视，有了学术智库机构的研究评估，再加上全社会和每个公民的参与监督，中国的财政透明度逐年稳定提高的趋勢是不可逆转的，终将有一天，我们能够清楚明白地知道：政府收了多少税，花了多少钱，钱花到了哪些地方，效果怎么样。

两会期间，刘小兵代表也对今年的全国财政预算发表了自己的看法。他建议，能不能早一点把材料给人大代表，让人大代表有更多的时间来看，甚至可以清一些专业的人辅导，这样就可以提出更专业的意见，不是泛泛而淡。

刘小兵说，目前，财政信息公开很难突破，这个“帽子”就是预算法，不少地方认为法律要求公开的就那么多，没有要求公开的就不公开。而法律不是上线，而是底线。

他关注的另一问题就是调整收支分类科目：在中央本级的经济分类科目中，“其他”支出有的占一半，有的占90%多，在收支科目中找不到合适的科目来记账，只好记在“其他”里。原因就在于收支科目有问题。刘小兵希望，通过及时调整政府财政收支分类科目，能更加全面地反映政府的财政活动。

刘小兵建议，应对总预算的各部分进行分项表决， “通过的开始执行，没有通过的，你回去继续调，再提出来预算修正案”。

最后需要告诉大家的是，2018年3月14日，刘小兵收到财政部发来的感谢信。根据刘小兵的意见，预算报告中关于2018年财政改革工作的章节中将添加一句话：“完善政府收支分类科目”。