供给侧改革对地方政府债务风险变化趋势产生怎样影响？

在當前我国经济下行压力加大、供给端经济结构性矛盾逐渐升级、宏观经济需求侧管理成效甚微的背景下，为保证我国经济持久健康发展，2015年年末，习主席提出了“供给侧结构性改革”的发展思路，从此，我国从以需求侧管理为主转向了以供给侧管理为重心的结构性改革。经过近两年供给侧结构性改革的实践，虽然我国经济局部地区和产业出现回暖迹象，但整体宏观经济下行压力仍然很大。

供给侧改革不是“一刀切”的改革，其对待各种产业的政策态度可能有很大不同。例如，根据供给侧改革，应该对新的潜在经济增长点使用扩张性的财政政策进行鼓励和扶持；对于产能落后的经济衰退点应征收“落后税”，限制其发展；对于一些关乎国计民生的产业如国防、农业、基建等则应该实施稳健的财政政策。供给侧改革所带来的各种产业政策不尽相同，受此冲击，政府财政收支和债务风险必然受到各方面的综合影响，这使得分析供给侧改革对地方政府债务的冲击就变得更为复杂。为了便于供给侧改革细节内容会对地方政府债务风险变化趋势产生何种影响。本文将供给侧改革的五大任务，即“三去一降一补”：去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板的实施对地方政府债务的冲击进行分别分析：

1.关于去产能，据工信部2015年公开数据，产能过剩行业如钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等行业，上述四大产能过剩行业产能利用率大都不足70%，经过一年多的改革，各行业产能利用率有所改善，企业运营情况逐渐好转。以造船业为例，工信部公布的2017年一季度中国造船产能利用监测指数（CCI）为670点，同比增长8.1%，环比增长10%，虽然造船业产能利用率出现企稳，小幅上升，但是产能过剩矛盾依然存在，市场持续回升仍存巨大阻力。当前去产能采取的措施大致有以下四种：①减少对僵尸企业无效补贴，对企业失业员工妥善安置，保证社会稳定；②加快兼并重组；③清理不良资产，严控金融风险；④建立产能检测体系，提高环保、能耗等行业标准等。在上述去产能措施中，①③④需要地方政府财政给予直接或间接的资金支持，其中减少对僵尸企业的补贴能在一定程度上缓解财政支出的压力，但是随着僵尸企业的关停而带来的失业人员安置费用，税收减少等问题需要政府资金支持和应对。所以，总体上，去产能在短期内给财政带来巨大的收入压力，在当前政府财政支出刚性增长的情况下，财政收入锐减将会扩大政府债务规模，加大政府债务风险。

2.关于去库存，去库存主要指去房地产库存。房地产行业在我国经济领域具有举足轻重的地位，在过去十几年里，作为我国三大投资需求（基建、制造业、房地产）之一的房地产投资对我国经济增长作出了前所未有的贡献。房地产及其关联度较高的上下游行业如钢铁、建筑、金融等行业形成的产业链产生的相关税收是政府财政的主要收入来源，其轻微波动都会对我国经济各部门产生深刻影响。但是随着近几年房地产库存规模庞大，房地产投资疲软，导致房地产发展受限，从而使财政收入减少和经济下行压力加大，这无疑对我国经济形成“双重冲击”，政府债务风险爆发的概率激增。目前房地产去库存主要思路是有效刺激需求，合理减少供给，主要措施有：①通过银行等金融机构运用信贷优惠政策，降低购房门槛；②控制土地溢价，减缓房价上涨；③落实户籍政策，促进购房安居。④降低交易税费，活跃二手交易；⑤调整保障房建设、棚户区改造政策，通过政府购买消化等。目前一些地方政府已经把购房与落户、契税减免、财政补贴等政策挂钩。上述去库存措施必然会减少财政收入，加大财政支出，使财政收支缺口进一步扩大。随着“去库存”的推进，将会有更多地方政府会出台相应政策，但政策的实施需要财政的支持，势必增加财政负担，地方政府债务风险更加难以控制。

3.关于去杠杆，国内一些学者如孙灵燕、崔喜君（2016）、魏鹏（2016）、任泽平、冯赟（2016）等分别经过对我国当前四部门杠杆率的测算，认为非金融企业部门杠杆率最高，远高于国际警戒值90%，风险最大；政府部门杠杆率较高，总体风险可控，未来债务风险主要来自于地方政府债务风险急速膨胀；居民部门和金融部门杠杆率则比较低，风险可控。由此，现阶段去杠杆的主要任务是去企业杠杆和去政府部门尤其是地方政府债务杠杆。在面对去政府部门杠杆，主要是使地方政府债务风险在可控范围内适度加杠杆以便去企业超高杠杆。在面对企业去杠杆的主要措施是：①宽松稳定的货币政策以实现低利率减轻企业去杠杆负担；②鼓励企业间并购重组；③减少对产能过剩的“僵尸企业”进行无效补贴；④有针对性的减税降费政策等。前两条对政府财政有不利影响，第三条虽然减少小部分财政支出，但是随之而来的部分僵尸企业破产，则需要扩大政府因失业率上升而带来的财政支出。第四条对特定的行业或企业减税降费，这种措施在短期内直接减少了政府收入，对政府控制债务风险极为不利。

4.关于降成本，主要是指降企业成本。本文认为市场决定的成本有工资成本、原料成本、管理成本等通过市场竞争可以改变的企业内部成本；由政府决定的成本有税费成本、融资成本、电力等能源成本、隐性交易成本等企业自身和市场无法或者很难削减的企业外部成本。制度本来就是为了降低社会交易成本而产生存在，企业外部成本主要决定于制度的合理程度，所以在降低企业外部成本过程中，正是政府及其财政政策“大展身手”之时。所以所谓的降企业成本，即需要政府干预降低企业的税费成本等企业自身和市场无法或者很难削减的企业外部成本；企业内部降成本和补短板应该以市场机制和企业自身解决为主，政府引导和财政支持为辅。显然，在政府债务规模如此庞大的压力下，降低企业税费成本将会使政府财政收入骤减，提高地方债务违约概率。

5.至于补短板，祝宝良（2016）认为补短板主要有四个方面：基础设施建设（包括环境建设）、新旧动能转换、扶贫、服务业有效供给不足。对于这四大短板：基础建设和扶贫本就属于公共产品或服务，是政府职责所在和财政支出对象之一。至于新旧动能转换，本文认为新旧动能转换过程就是产业升级过程，即经济新的增长点和旧的增长点的交替过程或者新兴产业崛起的过程。无论是产业升级或是新旧经济增长点的更迭，抑或是新兴产业的崛起，都需要政府财政资金的鼓励和引导。“服务业有效供给不足”可能是指高品质服务如医疗、养老和社保、教育、旅游、文娱、体育等供给不足，就如国家发改委综合司司长丛亮（2016）所言：“目前我国居民消费的特点已经从模仿型排浪式的基本消费逐步转变为个性化、多样化的高品质消费，特别是旅游、文化、体育、健康、养老、教育培训这些领域的消费需求快速增加，挖掘潜力巨大，但这些领域的调整升级特别是供给结构升级是滞后于消费变化的，突出表现为高品质产品和服务的有效供给不足，制约了消费的持续扩大和升级。”这一短板与政府财政没有明显联系。前三大短板都需要政府财政支出作为后盾，均不利于政府债务风险的管控。

经过上述分析，形成供给侧改革的措施——“三去一降一补”对政府财政及债务风险的冲击结果如表1所示。在“三去一降一补”这五大任务中，去产能和去库存联系更为密切，去短板和去成本也有莫大关联，至于去杠杆，杠杆作为债务成本对其他四大任务均产生影响，五大任务之间互相关联，互为因果，要彻底完成供给侧方面这些艰巨任务需要国家和社会长期共同努力。总体上，“三去一降一补”的顺利完成离不开财政的大力支持，在短期内将会对财政收入有负面影响，对财政支出提出更高水平的要求，加之地方政府债务历史积累规模庞大，可以预期部分地方政府发生违约风险的概率将提高。虽然供给侧改革短期内会对地方财政造成压力进而不利于管控地方政府债务风险，但随着2016和2017年供给侧改革五大任务取得了初步成效，且部分任务领域改革成果超预期如钢铁去产能任务提前完成，所以，若改革持续顺利的进行，地方政府财政收入必然扩大、支出压力也将减小，地方政府债务问题将会迎刃而解。

综上所述，短期内供给侧改革总体上对地方财政增加支出压力，缩减收入项目和比率使收入减少，加剧财政收支不平衡，在当前庞大的到期地方政府债务，无疑增加了地方政府债务风险。长期情况，地方政府债务状况能否改善要依赖于政府财政收支环境。总之，地方政府债务短期风险预计将升高，长期风险由于受供给侧改革过程和效果影响具有不确定性。

作者简介：白飞野（1991），男，汉，安徽省，经济学硕士，单位：青岛科技大学经济与管理学院，研究方向：公共财政，政府债务。