绿色发展理念下山西省湿地保护法律制度分析

胡越

【摘 要】 湿地与森林、海洋一起并称为全球三大生态系统，但湿地保护现状却十分的不容乐观：面积减少、质量下降和生物多样性遭到破坏，这与绿色发展理念背道而驰。法律法规的指引是我国地方湿地保护的重要一环。本文以山西省为例，试图从湿地资源的现状和保护中存在的问题入手，立足于“绿色”发展理念，运用比较分析等方法，建构一个我国地方湿地资源保护法律制度基本框架，从而为中西部省份湿地保护提出建议。

【关键词】 湿地资源 绿色发展理念 法律制度

1 我国湿地资源的保护现状

我国的湿地法律保护起步较晚，截止到目前，国家层面对湿地保护的专门立法只有：2013年国家林业局颁布了部门规章——《湿地保护管理规定》。我国部门规章对湿地的定义采取了“概括+列举”的模式，相对于《国际湿地公约》而言，其对湿地类型进行了列举，划定了范围，更为具体。

作为“生命的摇篮”，湿地不仅蕴含着多种自然资源，更有巨大的环境调节功能和生态效益。在地处黄土高坡的山西省，湿地资源是重要环境调节器。

2 山西省湿地资源及其法律保护现状规范性分析

2.1 山西省湿地资源概述及面临的问题

山西省地处华北西部的黄王高原东翼，河山表里，属于温带季风气候区。湿地类型共有3类11型，全省湿地总面积36万公顷，位于自然或半自然湿地总面积约1.1412万公顷，占全省总面积的3.17%。目前，全省已建立省级上自然保护区45个、湿地公园37个。南部的三门峡库区湿地被列入了国家重要湿地名录。

总体来讲，尽管山西的湿地面积较小，但其功能和效益还是显著的，主要表现在生态、供给、调节、科研等方面。山西湿地的单一性和脆弱性，加大了湿地保护的难度，现阶段破坏程度严重。

2.2 山西省湿地法律保护制度现状及存在问题

为扭转山西省自然湿地面积减少、生态功能退化的局面，山西省政府于2005年9月发布《关于加强湿地保护管理工作的通知》。2008年9月，山西省人民政府法制办召开了《山西省湿地保护办法》立法座谈会，意味着山西省湿地保护专门法规雏形已形成。山西省林业厅、省发改委等8个部门于2011年共同编制了《山西省湿地保护工程规划》。

虽然山西省政府及环保部门在政策层面较为重视湿地的保护，但客观上实质性措施较少、针对性较差，至今还未颁布湿地保护的专门性地方法规，法律保护制度欠缺，对湿地的行政管理体系不明晰。山西省湿地保护在法律层面存在以下问题：

第一，法律概念不明确。山西现行的资源环境法规中，对“湿地”这一概念没有明确规定且对“湿地”外延的概括不全面，这使得现行的环境保护法规在湿地保护、幵发、利用及管理方面的重视度不高，相关规定较少，使山西省湿地资源的保护和利用与执法监督上所依据的保护法律不统一的局面，从而导致湿地保护与利用中的许多问题都得不到有效地解决，部分国家层面的实力法规和山西的环境保护法规在这里没有用武之地。

第二，湿地资源保护制度立法缺失。完善法制是有效保护湿地资源的关键。我国已有不少省份颁布了与湿地密切相关的法律法规，但山西省至今还没有专门的湿地保护法。致使山西湿地管理基本上处于无法可依的局面：湿地的权属和管理涉及多个部门，林业、环保、水利、交通、土地、农业等部门分别具有一定的监督检查或管理权限，这样就容易出现扯皮和不认真管理的现象；违法建筑、向湿地排污等破坏湿地行为，没有任何的行政处罚措施，致使湿地的破坏日益严重。

第三，缺少湿地资源有偿使用和补偿制度。湿地资源的重要性不言而喻，并且具有极强的生产力，不断地为人类提供生产、生活材料和资源。而目前人类社会只是一味的索取没有回报，没有反哺过程，严重导致了湿地利用和保护的失衡，给湿地资源带来了不可估计的破坏及影响。山西省先污染后治理，先破坏后补偿的老路严重违背了生态文明建设和绿色发展理念。

第四，公众参与范围过窄。2011年省林业厅等8部门发布的《山西省湿地保护工程规划》中只有一处提到了公众对湿地利用的监督。

3 对完善山西省湿地资源保护法律制度的思考与建议

3.1 立法层面的建议

第一，应将湿地的概念在地方法规上予以明确。综观其他省份的湿地立法中的湿地概念界定，法条表达模式可分为单一式和复合式。其中复合式表达在地方立法中占绝大部分，如《河北省湿地保护规定》第2条、《黑龙江省湿地保护条例》第3条等。法律的明确性不仅要求法律定义要科学地描述湿地的本质属性，还要具体化湿地的类型、范围，这样才有助于公民对湿地的定义作直观的理解。所以，建议山西采取复合式表达来界定本行政区域内湿地的概念。

第二，明确湿地保护管理体制即理顺行政管理权限。山西省应合理分配湿地资源的生态保护权和管理权，生态保护权由原来的多个部门剥离到湿地保护部门统一行使。湿地保护部门在湿地资源的保护中起主导作用，行使行政处罚等职權。

第三，完善湿地保护中的公众参与制度。“公众参与”作为新《环境保护法》的法定原则之一， 具体可行的路径有“环境公益诉讼、政府环境行动、环境信息公开和服务、 环境宣传教育、 环境社会调查、环境社会监督”等。

3.2司法层面的建议

坚持从实际出发，不断深化山西省湿地保护司法体制和工作机制。在湿地保护工作中进一步完善诉讼、检察监督、教育矫治、司法鉴定、司法公开等制度，建立完善公众参与保护湿地的机制。

结 语

总之，在绿色发展理念下，山西省有关部门应当加快推进湿地保护专门立法，完善各项法律制度，为建设美丽中国做出贡献。

【参考文献】

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