民营资本在PPP市场中低参与度的解决方法探讨

【摘 要】 PPP项目正在如火如荼地推进，已经创造出一个数万亿级别的PPP交易市场。在中国，社会资本被划分为国有资本和民营资本。民营企业对PPP项目参与热情不高，本文从提高政府治理水平和加快PPP二级市场培育两个方面就民营企业低参与度问题提出解决方案。

【关键词】 PPP 政府治理

一、提高政府治理水平

政府治理水平是指政府的自身运行效率与公共服务能力。郑子龙指出私人部门参与基础设施PPP项目投资的意愿与政府治理之间的关系。私人投资PPP项目的可能性与投资额都受到政府治理水平的显著影响。政府治理水平体现了政府保障契约顺利履行的能力，政府治理水平越高，政府作为PPP项目的合作方充分承担己方责任的可能性就越高。随着政府治理的改善，私人部门的投资信心得到提升。PPP项目是一种双向的长期合作，政府与投资人双向进行选择。遵纪守法、工作规范、信息披露制度健全和信誉良好的地方政府往往在PPP市激烈的竞争中对于投资人更有吸引力。因此，为了吸引更多民营企业参与PPP项目，制定推出多种规范或规则并不是最为有效的办法，而应该在积极完善政策环境的基础上，从政府治理的各个方面入手，切实做出有效改善，从根本上提振民营企业的投资信心。各地方政府可以从以下几个方面入手，改善PPP领域的政府治理。

（一）改变“重建设，轻运营”的合作模式和采购方式。PPP不仅仅是一种融资模式，更是一种综合性的管理模式。它包含规划、融资、建设、运营维护等诸多环节。PPP项目双方一般合作10年到30年，建设期仅有两三年，运营期占据了全生命周期的大部分，是PPP项目持续运营、质量保障的关键所在。在引入社会资本时，不应当过于重视社会资本在建设方面的实力，一定程度上导致了中标方多为具有建筑承包商背景的国企，大量在运营方面具有丰富经验的民营企业往往难以获得机会。地方政府要避免不合理打包实施和采购PPP 项目的行为，应该对项目打包实施的做法进行更为严谨的评估，避免简化实施步骤导致的项目物有所值损失和对民营企业的挤出效应。选择社会资本时应更多关注PPP项目的运营环节，综合评估社会资本的专业能力，给予“小而专”的民营企业更多中标机会。

（二）树立支持PPP模式长期发展的政策预期。PPP 项目合作周期可以长达三十年，往往需要社会资本在人员、资金和资源等方面较为长期的投入，社会资本尤其是民营企业需要相应制定和调整企业长期发展战略。与大型国有企业相比，民营企业抗风险能力相对较弱。民营资本参与PPP 项目需要更加稳定、连贯和可预期的长期政策。如果项目规则是可期的，政府颁布的政策具有一定稳定性，民营企业和政府更多地展开长期、广泛的合作也会是可期的。现在政府规则的透明，监管的到位，运作的规范，是对民营企业最大的保障。有了这个保障，更多民营企业才可能加入进来，与政府合作的信心也会更强。可以从如下几个方面强化社会资本对国家推动PPP模式发展的预期，以提振民营资本参与PPP的投资信心。

1.对不同所有制社会资本“一视同仁”。地方政府要树立平等合作的观念，各级财政部门应该联合有关部门营造公平竞争环境，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业、外商投资企业等各类型企业，按同等标准、同等待遇参与PPP 项目。招标选择社会资本方时，要合理设定投标资格和评标标准，消除隐性壁垒，确保一视同仁、公平竞争。财政部门要同有关行业部门合理设定采购标准和条件，确保采购过程公平、公正、公开，不能以不合理的采购条件（包括设置过高或无关的资格条件，过高的保证金等）对潜在合作方实行差别待遇或歧视性待遇。各级财政部门不对为民营资本设置差别条款和歧视性条款的PPP 项目进行政策支持。

2.放松对联合体的限制。就项目的层级而言，民营企业中标的项目规模和项目个数占比较大的均为县、区级项目，县、区级项目的规模和个数占比分别达到了为72%和78%，表明民营企业在对PPP 项目的选择中会更倾向于低实施机构层级的项目。低实施机构层级的项目往往规模较小，所需资金量较少，适合中小型民营企业单独投标，高实施机构层级的项目往往因民营企业资金缺乏而无法投标。同时，在主流的 PPP 采购过程中，地方政府通常会对联合体数量、联合体资质、联合体出资做出约定，限制了联合体内部优化权利义务分配的空间，使得大量具备专业服务能力但出资能力不强的民营资本无法直接参与PPP 项目。地方政府要鼓励不同类型的民营企业、外资企业，通过组建联合体等方式共同参与PPP 项目。

二、加快培育PPP二级市场

郑子龙（2017）指出金融深化程度与私人参与PPP项目的意愿有强烈的正相关性，金融体系完善程度是私人投资者考虑的重要因素之一。PPP项目周期普遍在十年以上，并且大多数项目约定特殊目的载体股权不能自由转让，目前只有银行作为债权形式进行融資，股权融资相对较少，导致大量场外资金无法进入PPP 市场。退出渠道的不完善影响了社会资本的参与热情。推动PPP项目与资本市场深化发展相结合，依托各类产权、股权交易市场，通过股权转让、资产证券化等方式，丰富PPP项目投资退出渠道。提高PPP项目收费权等未来收益变现能力，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出机制，增强PPP项目的流动性，提升项目价值，才能吸引更多民营资本的参与。加快二级市场的培育，鼓励风险偏好不同的投资人和专业服务机构进入PPP 领域，是实现PPP 项目再融资和风险分配的重要途径，也是发起投资人获得持续投资能力的重要渠道。

【参考文献】

[1] 莫吕群，刘明.如何破解PPP 项目融资难[J].施工企业管理，2016，（09）.

[2] 郑子龙.政府治理与PPP项目投资：来自发展中国家面板数据的经验分析[J].世界经济研究，2017（05）.

作者简介：黄珊妮（1997—01月—29日） 女，汉族，福建泉州人，河南大学经济学院，2015级本科生，研究方向：金融学