《跨界环境影响评价公约》评析

吕瑶瑶

【摘 要】 随着全球经济的发展，也导致了一系列全球性的环境污染和生态平衡破坏问题。因此，解决环境问题是当务之急。全球环境问题的解决不能只考虑自身，要将国家、地区，乃至全球作为一个整体来解决，《跨界环境影响公约》是为跨界环境保护制定的一项公约。

【关键词】 环境保护 跨界环境影响评价公约 环境污染

跨界环境影响评价是指对于可能引起重大跨界环境损害的活动，行为起源国要在其实施之前对其潜在的跨界环境影响进行预测、评价，并采取适当的预防措施，以期减少或消除该活动可能对环境产生的重大不利跨界影响。跨界环境影响评价制度，是国家通过立法对跨界环境影响评价的对象、范围、内容、程序等进行规定而形成的有关跨界环境影响评价活动的一套规则。

一、《跨界环境影响评价公约》的产生背景及发展历程

环境影响评价制度现在已经不仅仅是一个国家的国内制度，环境法的特殊性要求各国政府采用特别的法律手段满足保护环境的需要，环境影响评价是一项重要的法律手段。国际法意义上的跨界环境影响评价应当是有多个国家参与、评价过程充分考虑对他国环境的影响，有相对成熟的法律制度保障其实施。目前各国出于对本国主权的顾虑以及利益保护，往往规避跨界环境影响评价的国际性，无法实现跨界环境的预防。因此有一套相对成熟的跨界环境影响评价制度是保证实现跨界环境影响评价的关键。

20世纪60年代环境影响评价制度最初出现时，仅仅在北美和欧洲的部分国家实施。由于环境问题本身可能产生跨界的影响，随着社会发展、公众环境意识的提高以及各国对环境问题重视程度的提高，如何界定国家间就环境问题的权利义务关系成为了学界普遍关注的问题，欧洲一些国家也开始考虑建立一个跨界的环境影响评价制度。

上个世纪70年代，开始出现关注各国应如何避免不利于邻近国家的环境损害等议题的国际性文件。1972年，为了明确各国控制环境问题产生跨界影响的责任，联合国在瑞典斯德哥尔摩召开的“人类环境会议”中发表了《人类宣言》，该宣言的第21项原则即尊重他国环境原则中主张：各国应确保并控制其管辖境内之活动并未对其他国家或境外之地域造成损害。在该原则的影响下，1975年欧洲安全与合作会议签订了《赫尔辛基协定》，指出联合国欧洲经济委员会应跟进并明确环境影响评价之概念。1975年，在欧洲安全与合作组织会议最后一项决议中提出，要求欧洲经济委员会开展有关于环境影响评价的活动。

1991年，《跨界环境影响评价公约》（埃斯波公约）由欧洲经济委员会的41个成员国在芬兰签订，该公约于1997年正式生效，是第一个以环境影响评价为主要内容的国际文件。然而，尽管埃斯波公约是联合国欧洲经济委员会的产物，但是经2001年修订以后，开始允许其他非欧洲经济委员会成员国的联合国成员国加入，当前埃斯波公约共有44个缔约国加欧盟。修订后，缔约国进而协商建立了监察委员会和跨界环境影响评价资料库，同时大力协助发展中国家和处于经济转型中的国家加入埃斯波公约。

《公约》迄今为止经过两次修正。

第一修正案于2001年在索菲亚达成，修正案决定开放公约，允许非联合国欧洲经济委员会成员的联合国成员国加入。2014年8月26日，第一修正案通过实施。

第二修正案于2004年在克罗地亚达成，修正案决定对公约内容做出一些细微变化。尚未实施。

二、《跨界环境影响评价公约》的内容与适用范畴

《公约》内容包括正文和附录两个部分。

简要内容：

1.各缔约国实施跨界环境影响评价的义务

各缔约国应当根据埃斯波公约，对拟议的，有可能产生重大跨界影响的项目进行项目前的环境影响评价。

2.来源国的通知义务

跨界环境影响来源国有义务将拟议中的可能造成重大不利影响的项目通知受影响国家，受影响国应在通知所限定的时间范围内答复来源国，决定自己是否参与来源国的环境影响评价程序。

通知的内容应包括：项目的资讯（包括可能产生跨界影响的可得讯息）；可能影响项目的有关决定；受影响国家的回复期限等。

3.来源国的跨界环境影响评价资料提供义务

项目来源国应当向受影响国提供有关跨界环境影响评价程序的资料，来源国也可以请求受影響国提供其可能受到的环境影响的资料。同时，项目所涉及的缔约方应当通知受影响地区的公众。一旦受影响国表示欲参加环境影响评价，来源国还应提供以下信息：环境影响评价程序的相关信息，包括意见传达的期限；拟议活动的相关资料和其可能产生的负面影响。

4.来源国制定跨界环境影响评价报告书的义务

报告中应当包含对拟议项目的内容、目的、替代方法、对环境可能产生的影响、潜在影响、严重程度、缓解措施等内容。

5.来源国和受影响国的协商义务

跨界环境影响评价报告书完成后，项目来源国应当与受影响国进行协商，研究减轻不利环境影响或消除不利影响的措施。项目来源国将根据跨界环境影响评价报告的结果作出最后决定，并将决定的内容和决定所做出的依据或缘由通知受影响的国家。

三、《跨界环境影响评价公约》的实施现状

埃斯波公约缔约国第三次会议审查了缔约国之间跨界环境影响评价的实施。根据会议中所提供的资料分析显示，埃斯波公约和各项双边、多边协议的持续发展使越来越多的缔约国开展对跨界环境影响评价的应用。根据埃斯波公约的规定，欧洲经济委员会成员国必须在跨界环境影响评价区域合作的层面上开展环评，在环评过程中除了履行埃斯波公约的规定，还需要特别关注公约指导下签订的双边或多边条约中的有关规定，以及与该埃斯波公约有关的跨界环评指南。

埃斯波公约签订后，给欧洲地区带来对显著的影响就是出现许多借鉴本公约而签订的区域性合作条约，在国家层面，各缔约国创建新的法律或修改现有法律以确立环境影响评价的程序，特别是在跨界情形下的环境影响评价程序。有许多国家决定修改现有的环境影响评价法律以便于吸纳公约的相关条款，还有一些国家通过制定详尽的与跨界环境影响评价有关的特别立法来实现跨界环境影响评价程序。

四、《跨界环境影响评价公约》面临的挑战

《公约》当前被认为是创新的国际法律文件，在可持续发展、预防、减少和控制环境影响方面达到国际领先水平。公约可以使国尽可能的避开潜在的跨界环境问题，使越多的成员参与实施，保障经济的可持续发展。

然而公约的实施中仍面临着两个主要问题，一个是公约自身效力的问题，公约的国际化性质导致俄公约的公众参与性不高，一项制度与政策的实施，是需要广大的民众来认可和维护的。但是对于大多数国家来说，相关的环境法规仍然有所欠缺，缺乏可操作性，公众的环保意识不是很高，加之实施跨界环境影响评价，必然会在一定程度上降低企业的投资机会，增加企业的投资成本，这些都直接导致了公众对跨界环境影响评价制度的排斥与不认可。

另外一个是公约适用过程中的覆盖范围的问题。跨界环境影响评价如何在多个国家中开展以及开展的方式是一大难题，当前的跨界多集中于两国或三国之间，倘若一项可能产生重大不利环境影响的活动发生在五个甚至更多国家之间，仅仅通过两两跨界环评并不能解决根本的环境问题，如何在一项跨界环境影响评价中吸纳多个国家成为一个新的挑战。

五、《跨界环境影响评价公约》未来的发展方向

1、对于跨界环境影响评价公约的发展前景，最主要的是公约的全球性普及问题。

跨界环境影响评价之所以没有普及，很大一部分原因在于很多国家出于对主权上的顾虑和经济发展上的考虑，而规避对跨界环境问题采取事先的环境影响评价程序。面对这种情形，需要建立一个全球性跨界环境影响评价制度的框架公约，规范一般的跨界环境影响评价标准和跨界环境影响评价内容，为各区域的跨界环境影响评价条约提供指导。

2、区域性跨界环境影响评价制度的完善

区域性跨界环境影响评价制度与全球性跨界环境影响评价制度最大的区别在于它的地区性特征。环境问题既有全球共性，也有地区的个性，每个地区都有其独特的自然环境和社会经济条件，在这两者的作用下，再加上各国地理位置特點，全球生态环境系统被分为无数个区域，跨界环境影响评价也在不同的区域开展。采取区域性的合作方式签订跨界环境影响评价制度的条约和协定可以更有效的执行跨界环境影响评价全球性框架公约。

【参考文献】

[1] 汪丽：《联合国跨国地区环境影响评价公约》，国家环境科学技术，1992年第4期。

[2] 王曦：《国际环境法》，法律出版社，1998年。

[3] 李雪松：《东北亚区域环境跨界污染的合作治理研究》，吉林大学，2017年。

[4] 王欢欢：《欧盟环境评价制度探析——以法律渊源为视角》，北京林业大学学报（社会科学版），2010年第4期。

[5] 曾荇、刘丽：《论我国环境影响评价制度（EIA）中公众参与机制的完善》，资源与环境，2007年。