基层地区PPP项目有效运行保证机制研究

赖檑垒 陈泽旭

摘要：当前，社会市场经济的不断发展，从2014年开始，国务院、财政部等政府部门针对PPP模式出台了多项政策文件，直接影响着PPP项目在国家经济发展中的实施，国内PPP模式实践如火如荼地进行，PPP项目已成为各级政府大力推广和运用的重要管理方式，但一些基层地区在实施具体的PPP项目时却存在很多问题，本文从PPP项目的内涵出发，指出基层地区PPP项目实施中存在的问题，并给予保证基层地区PPP项目有效运行相应举措，有一定的研究价值。

关键词：PPP项目；内涵；问题；举措；价值一、PPP项目的内涵

PPP也就是“政府和社会资本合作”的简称，建立PPP项目可以让公共产品和服务在政府与社会资本相互关系中保持一种合作关系，其基础上提供特许经营权，特征是利益共享和风险分担相权衡，在激励约束机制和市场竞争二者影响，保证各自利益的满足，提高公共产品或服务的质量和供给效率。PPP开创的新融资模式，通过设立特殊目的公司有效实现了政府债务的风险隔离，大大缓解了地方政府的债务压力，并直接推动着基层区域经济的发展。

二、基层地区PPP项目实施中存在的问题

（一）思想认识不到位

目前关于PPP项目的认识存在着明显不足，相关政策、规定、研究都比较浅显，很多人忽视了深入学习PPP项目，进而出现诸多问题。一些人认为所为的PPP项目属于政府应对危机的政策，为了能够达到融资的要求，进而面对两个极端情况。第一，利益过分让渡，将风险全部交给政府，从中获得一定收益，难以达到实际效果；第二，出现资本盈利规模水平提升的情况下，想要从中获得一部分利益，并没有按照政府、社会平等的原则实施，导致项目受到阻力。

（二）项目收益测算存在问题

第一，从经营收入方面来看，作为咨询机构忽视测算的重要性，方法较为简单和随意，难以获得相应有效的历史数据，从而开展相应的预测。第二，在折现率方面的确定上，财金[2015]21号有规定“年度折现率应该对财政补贴支出年份有记录，确定标准依据某个时间段内地方政府债券收益率”，不过现在的PPP项目预测实际过程中面临着所选标准不统一的情况，这种结果所带来的影响是政府在运营不贴方面出现金额水平的变化。第三，税收的确定。目前针对ppp项目的相关税收政策尚未出台，项目税收政策不明确，导致了在项目预测方面出现了结果无法一致的情况。现在更多的项目在基数预测方面主要是以税收率为主，将其水平的高低都通过政府不合理的行为实现和完成，同时也忽视項目统一性。

（三）PPP模式法律制度不健全问题

从先行的多项国家的文件来看，更多的是原则性上的文件，相关针对PPP模式的专门文件、法律较少。由于在国家角度没有相关法律基础，更多出现的是行业法律法规或者地方法律法规，所以法律的强制性、约束性有限，并且相应导致系统性以及全局性都比较弱。在政府和社会的建设方面，难以在法律基础上形成相应的合同关系，从而导致社会投资信心下降。

三、基层地区PPP项目有效运行的举措

（一）建立领导机构，健全项目推进协调机制

提高项目设计水平，让项目在和谐环境中进行，搭建项目PPP模式平台，在基层地区推进领导小组。作为领导小组的办公室主要的工作就是向社会进行信息的公布、编制以及对融资建设方案做好审查、协调和谈判等。在基础设施投资和运营方面以及回报补偿机制建设方面，应当通过区财政局、国资办、投融资办等完成。项目投标招标合同的谈判则主要通过项目主业完成。法律咨询方面由区法制机关完成，同时还要成担对合同谈判、合同审查的工作。

（二） 委托专业咨询机构，提高项目决策科学性

从专业性来看，不管是项目可行性投资效益方面的分析和预测，还是特俗经营时间和合同的谈判等，都需要较高的专业性。咨询论证方面则需要通过专业咨询机构法律事务所负责。项目早期通过专业咨询机构是县对项目效益的预测，并且就特许经营年限进行合理设置，在此基础上进行谈判和公开招投标，确定投资商享有合理回报和收益。招投标项目合同签订时，需要通过经验丰富的法律事务所完成，同时需要针对合同条款、招投标文件做好逐一分析。

（三）建立风险调整机制，合理分担项目风险

在运用PPP模式推进PPP项目构建过程中如果没有建立风险调整机制，就会延长投资回收期，风险产生可能性会不断加大。通过项目风险调整机制的完善和建立，从而更好地对社会投资进行吸引，同时做好风险的合理分担。由于客观原因导致的投资商无法将成本收回的问题，作为基层政府应当建立相应的补偿机制。而对于那些社会需求超过原测算社会需求一定范围的，投资商暴利的，建议基层政府在合同中约定分享相关收益。通过建立风险调整机制，把政府和投资人投资风险降低到最低，在实施过程中，政府不能对商业风险分担固定投资回报率或其他法律明文规定的条款承诺。

（四）开阔思路，拓展PPP投融资模式

PPP项目实施缺乏稳定的固定模式，所以在基层地区PPP项目推进过程中，为确保对PPP项目控制，需根据项目收益情况和运营特点以及变化投资运行方式实施融资。在基层区域公共基础设施领域，公共产品和服务方面存在着价格较低的情况，从而导致社会投资人在项目投资和审批方面受到限制，对此应当积极拓展思路，完善相应的补偿机制，从而使得PPP模式得到进一步增强。比如可以利用土地开发补偿以及价格补偿等方式。

总结

随着市场经济不断推进，为更好地推进PPP项目的实施，政府深化改革重点转移到生活、科技、养老、医疗卫生、交通运输等领域，逐渐成为供给侧结构性改革中的重要力量。基层地区是做好一切公共事业的基础，因此如何在基础地区做好PPP项目的工作尤为重要。

参考文献：

[1]周鑫.PPP项目融资风险分担博弈分析[J].合作经济与科技，2009（14）

[2]伍迪，王守清.PPP模式在中国的研究发展与趋势[J].工程管理学报，2014（06）