五大视角解密PPP项目“出库”

张璐晶

今年以来，PPP市场都在等待一只靴子的落地——“清库大限”。

2017年11月10日，财政部发布了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）（下称“92号文”），表明要“防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量”，要求“各省级财政部门应于2018年3月31日前完成本地区项目管理库集中清理工作”。

2018年4月27日，财政部发布《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（下称“《通知》”），据统计，有84个示范项目发生变动，其中30个同时移出项目库和示范项目名单，在前三批697个示范项目中占比约4.3%;54个调出示范项目名单，占比约7.7%。

经过4年努力，中国的PPP改革取得了预期成果，形成了一个统一的大市场，落地了一大批支持转型发展和民生保障的项目。但2017年以后相关部委的严监管措施“组合拳”，让各方对PPP模式的发展心存疑虑，PPP是被叫停了吗？出库后的项目怎么办？2018年PPP有什么新动作？

《中国经济周刊》记者在第一时间采访业内专业人士，深度解密最受关注的五大问题。

PPP项目真的被叫停了吗？

今年以来，市场关于PPP项目被叫停，又或是某省份PPP项目全线停工的消息持续传出。一时间，有部分从业者发表了对于未来PPP走势悲观的观点。

《中国经济周刊》记者从财政部PPP中心获悉，中央层面从未有过否定或者叫停PPP项目的官方表态。现阶段存在的问题是发展中的问题，要敢于直面问题和矛盾，按照党的十九大整体部署精神和要求，提高规矩意识，维护市场秩序，强化管理，严控风险，保证PPP改革事业可持续、高质量发展。

国务院发展研究中心研究员、中国科学院大学中国PPP研究中心主任孟春告诉《中国经济周刊》记者，全国财政系统下大力气对前三批PPP示范项目进行核查，贯彻落实了严监管、防风险的工作重点，并重点关注项目主体是否合规、采购程序是否到位、资本金管理是否合法等问题，体现了政府推动PPP长期向好而面对短期阵痛的改革决心，也体现了各方为PPP模式正本清源、实现健康可持续发展而正视问题、迎难而上并夺取最终胜利的信心，有利于及时发现问题、纠正问题，优化PPP项目管理，促进PPP规范高质量发展。

事实上，不仅PPP工作没有被叫停，今年以来国家层面对于PPP的规范发展也在有序推进之中，其中就包括备受瞩目的PPP立法。

3月14日，国务院办公厅发布了《关于印发国务院2018年立法工作计划的通知》（国办发〔2018〕14号），其中明确“提请全国人大常委会审议基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（国务院法制办、国家发展改革委、财政部起草）”。

PPP模式在我国推广30余年，停留在部门层面的规章无法满足市场需求，国家从立法层面上对PPP发展做出统一规划符合未来PPP高质量发展的要求，但完善PPP制度建设的征程，各方仍不遗余力地前行。

4月14日，新华社发布《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》，其中明确提出“创新投融资方式，规范运用政府和社会资本合作（PPP）模式，引导社会资本参与基础设施和民生事业”。

4月23日，国务委员兼国务院秘书长肖捷在《人民日报》发表署名文章“深入推进简政放权”提到：“要最大限度减少政府对市场资源的直接配置”“要着力解决当前资源配置中存在的突出问题，从广度和深度上推进市场化改革，完善市场体系，创新配置方式，更多引入市场机制和市场化手段”，并明确提出要“创新公共服务发展机制，探索政府与社会合作新方式，引导社会资本参与公共产品和公共服务供给”。

PPP项目因何被调出？

有无惩罚措施？

92号文中明确提出要“确保整改到位”，对于逾期未完成清理工作的地区，由财政部PPP中心指导并督促其于30日内完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，将暂停该地区新项目入库直至整改完成。

据悉，此次对示范项目的处理意见大致分为三类：第一类“退库项目”既退库也退示范;第二类“退示范项目”只退示范不退库;第三类“整改项目”则保留在示范项目清单中，根据整改情况决定是否继续保留在示范项目清单。

根据《通知》，退库项目30个，总投资额约为300.2亿元;退示范项目54个，总投资额约为1584.8亿元;限期整改项目89个，总投资额约为4817.9亿元。

PPP行业专业数据公司明树数据分析显示，退库原因方面，有47%的项目“不再继续采用PPP模式”，17%的项目为“尚未落地，不再继续采用PPP模式”，另外诸如“融资未落实”“转为政府投资”等原因占7%。

在调出示范库的54个项目中，“尚未落地”是主要原因，占比92.59%，其他的如“财政支出压力大，暂缓实施”“涉及环保问题，暂缓实施”“部分子项目推进困难，暂缓实施”“项目名称变更，项目内容增加，边界条件发生实质性变化”等原因各占1.85%。

在限期整改的89个项目中，排名前三位的原因是，“运作不规范”占比40.45%，“未按照规定开展财政承受能力论证”占比35.96%，“已完成采購，尚未签署合同”占10.11%。

那么，项目被清退后有什么惩罚措施？

最直接的影响是，原获得财政部PPP奖补资金的项目需将奖补资金原数返还。另外由项目退库产生的连带影响，包括项目退库后面临的与银行融资合同是否能继续等问题将陆续呈现。

国浩律师（北京）事务所资深合伙人王卫东律师告诉《中国经济周刊》记者，从法律角度看，从示范库退到项目管理库，或者是要求整改的项目因为还在示范库里，项目本身的PPP性质并没有发生改变，所以原来双方签署的PPP合同应当持续有效，政府与社会资本合作的基础并不会有实质性变化。对于调出项目管理库的项目，因为从根本上否定了其作为PPP存在的基础，会涉及到合同的变更与解除等问题。

“至于由此而引发的该类合同的变更与解除，究竟属于无效合同还是属于可撤销合同的范围，违约责任由谁来承担，要基于合同本身的约定，以及某个项目本身所引致前述变化的具体原因，来判定由谁的过错导致合同无法履行。比如92号文明确规定的不适宜采用PPP模式实施的、未建立按效付费机制、变相BT、构成违法违规举债担保等情形。”王卫东说，“由于退库，双方解除合同所导致的损失是民事责任，比如投资已经发生、工程干了一半、已发生的银行贷款等，由谁来赔偿，也是要每一个个案去分析，以厘清究竟是社会资本的问题，还是政府的原因，或是双方均有相应的责任。”

中央财经大学PPP治理研究院院长曹富国告诉《中国经济周刊》记者，业内所谓的“清库”工作，实际上是PPP在经历了爆发性增长之后的一次回顾和体检工作。“清库”工作表明政策层面致力于规范和可持续发展的决心是毫不含糊的，即使是示范项目也不能例外。“清库”结果也向PPP市场各方发出追求“真PPP”的强有力的积极信号。

“在新时代的背景下，PPP事业将坚定不移地实现从数量增长向质量增长的升华。每一个PPP项目都将会是一个良好实践。对那些坚持初心、有情怀的PPP从业者而言，真正的PPP的春天来到了。”曹富国说。

出库的项目整改后还能重新入库吗？

出库的项目，整改之后还能重新入库吗？

《中国经济周刊》记者从财政部PPP中心获悉，若项目能按照最新政策精神和要求规范推进，鼓励重新申报入库，本次核查清理工作本着示范项目“能进能出”、动态调整的精神，根据PPP项目实际推进情况，遵循市场机制“优胜劣汰”的法则，将部分暂时无法推进、不适宜继续采用PPP模式的项目调出库，一方面让项目选择真正合适的模式推进，一方面为更优质、更有需要的项目入库提供更多空间;建议退出示范的项目主要由于落地进程较缓慢。出库、退示范后如果能规范推进，顺利落地，可重新申请入库，或申报未来的示范项目计划。

对于整改项目，本着“治病救人”原则，会跟踪项目整改情况，与地方合力解决问题，推进项目整改进程，督导其按期完成整改。

“PPP项目库的管理一直是一个动态的管理，入库本身并不是像市场准入那样是一种行政许可行为，PPP信息平台项目库的管理是动态管理，入库的PPP项目全生命周期都要符合PPP的实施要件;从信息平台本身的管理制度角度看，对于不合规的项目，在其不符合要求的情况下，投资方与地方政府要么整改，要么退库。什么时候发现这种情况，什么时候就可以退库，这是一种可以追溯的机制。”王卫东说。

北京大学PPP研究中心副主任兼秘书长邓冰告诉《中国经济周刊》记者，本轮PPP项目清库趋于理性且达到了预期的“正本清源”的效果，有利于推动PPP后续的良性发展和健康可持续推广。

“本次项目库集中清理结果应该不会出现市场上猜测的‘踩踏现象，可以说明总体项目质量稳定，对于发展4年多、一个10万亿级的市场，属于正常的‘次品率范畴。”邓冰说。

邓冰表示，从基层调研的情况看，有部分PPP项目确实不符合规范要求，存在明显的瑕疵和硬伤，至今仍然无法执行、难以落地，政府和社会资本方都已骑虎难下，这类项目是必须要清理的。同时，部分省份的地方债务风险较大，在防风险和促发展的选择上，采取较为谨慎的策略，暂停一批、调减一批、压减一批，从主观上对项目库的清理加大了力度，这种情况也符合地方实际，可以理解。

为什么要入库？

入库有什么优势？

截至2018年3月末，全国PPP综合信息平台项目管理库共有PPP项目7420个、投资额11.5万亿元。前四批国家PPP示范项目共计1009个，投资额2.3万亿元。

多位业内人士向记者表示，入库几乎已经成了商业银行发放贷款的“硬性”指标，成为示范项目不仅可以获得财政部按照项目投资规模给予的300万元、500万元、800万元不等的奖励，更重要的是，示范项目的合规性和示范性几乎成为项目融资时最具含金量的认证。

王卫东表示，PPP项目入库行为本身对于金融机构来说也有不同的意义。第一种是，项目入信息库表示投资人与地方政府均从主观上认知项目是符合行业主管部门对PPP的规范要求，并已经在项目管理库登记、备案，按照PPP项目进行管理。在这种情况下，银行才能考虑其项目不同于一般投资项目的特殊性，为项目安排相应的符合PPP特点的融资。第二种是，如果经过行业专家评审，进了示范项目库，从某种程度上对项目符合PPP规范性要求给予了一定程度的认可，间接地对项目本身起到了增信的作用，银行会相应地认为从合规性方面对于银行的整体融资风险起到一定的保障。

“不过，金融机构在整个PPP项目中应该发挥‘财务结构把门人的作用。由于PPP项目本身的风险结构，金融机构在项目中的资金风险远远高于投资人，采用通常的融资方法显然是无法有效控制自身的风险。措施不当，还会将某个具体项目的风险借由担保方式向其他领域延伸，并不符合防范整体风险的要求。目前在已落地的PPP项目中，只有10%左右的项目采用了有限追索权的方式（编者注：国际项目融资的专业术语，即债务人无法偿还银行贷款时，银行只能就项目的现金流量和资产对债务人进行追索），这表明金融机构整体对于PPP项目的风险把控和能力建设还不完善。”王卫东说，“（对于PPP项目的融资模式）要改变传统的只看谁还钱，而是更着重关注钱从哪里来，還钱的来源和基础是什么，绩效考核对资金来源的影响程序等等。因此，从这个角度来看，银行和金融机构不能将项目是否入库或者是否是示范项目，作为为PPP项目提供融资的简单条件，而是要回到项目和合同中去，承担起作为PPP的参与方之一把控项目相关风险的责任，同时提升风险把控的水平和能力。”

上海浦东发展银行PPP中心副主任郑大卫告诉《中国经济周刊》记者，作为金融机构，一般要从收益、风险、流动性等角度来判断每个具体项目。PPP项目因为周期长、结构复杂，对金融机构来说要求更高，具体项目的融资要评估还款来源。对于一些相对优质的项目可做成有限追索项目融资，要实现真正的项目融资，需要银行不断提高专业能力，对项目全生命周期的收入来源充分评估，但是这个过程不是一蹴而就的。

郑大卫举例说，从防风险的角度来看，如果采用有限追索项目融资，一旦项目失败，银行面临的风险更大。如果不是采用有限追索项目融资，比如某个上市公司的PPP项目失败后，还可以对上市公司其他收入进行追偿。

“国外的项目采用有限追索的融资方式较多，前提是项目质量较好，另外银行的专业能力比较高，法治环境也相对完善。”郑大卫说，“如果项目出库，就不能纳入预算，项目还款就会存在问题，导致项目提前终止的时候需要社会资本和地方政府按照契约协商解决，确保还款来源持续下去，避免半拉子工程。”

“对于PPP的认知，不应把它看成是融资的手段，变成有钱的地方不愿意干，没钱的地方特别积极。PPP是提升公共服务质量和效率的工具。采用PPP的方式，通过市场化的手段有利于公共服务提质增效。当前部分地区财力有限，建议在国家大力倡导的环保、精准扶贫、幸福产业、医疗、养老、教育等领域内优先实施PPP项目。”郑大卫说，“在市场上一片轰轰烈烈的时候，需要一些冷静和理性的思考。在遇到规范和出库的时候，需要多一点乐观和积极的坚持。”

2018年PPP改革会有哪些新动作？

4月19日，文化旅游部和财政部共同发布了《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（文旅旅发﹝2018﹞3号）（下称“《意见》”）。

《意见》表明在全面贯彻党的十九大和十九届三中全会精神的指导下，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，PPP工作坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，按照高质量发展的要求，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持以旅游供给侧结构性改革为主线，紧扣人民日益增长的旅游美好生活需要和不平衡不充分的旅游业发展之间的矛盾，大力推动旅游业质量变革、效率变革、动力变革。

北京明树数据科技有限公司首席执行官肖光睿告诉《中国经济周刊》记者，这是继2017年8月，财政部、民政部、人力资源社会保障部发布《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》（财金〔2017〕86号）后，时隔8个月，中央部委再次联合发布行业指导意见，向市场充分释放了清晰的信号，明确了中央推广PPP模式的决心和信心，通过对PPP项目的清理规范，将会保证行业更加持续健康地发展，真正达到改善公共产品供给和提升公共治理能力的作用。

“隨着越来越多的项目进入到执行期，执行期的管理将是一个重点，同时也是目前政策和管理机制相对缺乏的一个盲点。”肖光睿说，“如何在借助大数据精准管理的基础之上，完善项目执行阶段的管理办法，确保万亿级的PPP项目能够顺利实施并达到提质增效和提升公共治理能力的目的，应是当前和下一阶段的重点。从中央和地方PPP的监管层，地方政府执行机构以及项目公司3个维度，对PPP项目全生命周期的质量、风险、绩效、造价、预算等方面制定相应的管理办法。”

《中国经济周刊》记者从财政部PPP中心获悉，接下来还将重点推进制度建设，夯实PPP法治化基础。另外，PPP标准化合同、绩效管理、风险管理等制度也在推进过程中，以进一步优化PPP发展的制度环境，防范化解PPP项目实施过程中因主客观因素带来的相关风险。各方将合力推动PPP模式与“一带一路”“脱贫攻坚”“生态环保”等国家重大战略结合，发挥PPP模式更大的治理作用和实践价值。