检察机关提起行政公益诉讼的障碍及其克服

文/王银轩

王银轩 河南省栾川县人民检察院党组书记、检察长

2017年7月1日《中华人民共和国行政诉讼法》实施，标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起行政公益诉讼制度。当前，检察机关提起行政公益诉讼已在全国范围内铺开且发展态势良好，但实践中存在的障碍同样不能忽视。诸如制度程序设计不完善、配套机制不健全和资源配置不合理等矛盾已经凸显，如不及时应对，势必会影响该项工作长远发展。

近年来，在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权转让等领域，因部分行政机关违法行使职权或者不作为，致使公共利益屡遭侵害。因这类案件与具体的公民、法人和其他组织缺乏法律规定的直接利害关系，无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督。为有效保护国家利益和社会公共利益，党的十八届四中全会明确提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，2017年7月1日实施的行政诉讼法从法律层面对检察机关提起行政公益诉讼进行了规定。当前，检察机关提起行政公益诉讼制度已在全国范围内推开并取得了实质性进展，但实践中仍然存在诸多障碍，如制度程序设计不完善、配套机制不健全和资源配置不合理等，已严重制约了该项工作的开展。

检察机关提起行政公益诉讼的制度要素

回顾行政公益诉讼的发展，从上个世纪90年代的律师自发，到本世纪初的社会组织等主体介入，经历了一个较为漫长的过程。无论是个人提起的行政公益诉讼还是社会组织提起的行政公益诉讼，皆因法律上的空白导致行政行为侵害社会公共利益的可诉性问题受到质疑，同时，作为诉讼主体的个人或社会组织因个人素质或利益驱动，使行政公益诉权的行使极不规范。为解决行政公益诉讼主体缺位、确保行政公益诉权合理使用，检察机关提起行政公益诉讼制度在探索中逐步建立。

原告资格的授予是检察机关提起行政公益诉讼前提条件。1949年颁布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第三条规定：“对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之。”这是检察机关作为原告参与行政公益诉讼最早的制度依据。1954年《中华人民共和国人民检察院组织法》将检察机关参与行政公益诉讼的相关规定废除。自此检察机关在制度和法律层面上丧失了作为提起行政公益诉讼原告的资格。但是，近年来因行政机关违法行使职权或者不作为等因素，致使国家利益和社会公共利益遭受侵害的事件时常发生，加之适格原告缺乏，导致公共利益得不到有效保护。在此情势下，党的十八届四中全会提出了探索建立检察机关提起公益诉讼制度。最高人民检察院于2015年2月5日公布《关于贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》，把探索建立检察机关提起公益诉讼制度，作为加强对违法行政行为的法律监督，积极促进依法行政的重要任务。全国人大常委会于2015年7月1日通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权最高人民检察院在北京等十三个省、自治区、直辖市就生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。据此，试点地区检察机关提起行政公益诉讼的原告资格问题得以解决。

法律制度的建立是检察机关提起行政公益诉讼的基本依据。为使检察机关提起行政公益诉讼有据可循、有法可依，2015年7月2日，最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》，检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的试点同时开展。2015年12月16日，最高人民检察院通过《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《高检办法》）。2016年2月25日，最高人民法院通过《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》。这两个规定总体精神基本一致，为检察机关提起和人民法院审理检察机关提起的公益诉讼案件，提供了具体的操作指南，并与相关法律条文和司法解释，共同构成了检察机关提起行政公益诉讼案件的最初法律渊源。2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定，其中行政诉讼法第25条增加一款，作为第四款，即“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”，这标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起行政公益诉讼制度。

司法实践的效果是检察机关提起行政公益诉讼的现实基础。实践效果是检验一项制度优劣的唯一标准。据统计，2015年7月1日至2017年6月底，试点检察机关共办理公益诉讼案件9053件，其中办理诉前程序案件7903件，提起诉讼案件1150件。总体来看，检察机关提起公益诉讼案件呈递增态势，且诉前程序成效显著。试点地区检察机关共向相关行政机关提出检察建议、督促履行职责7676件，除未到一个月恢复期的984件外，相关行政机关已履行职责或纠正违法5162件，占77.14%。通过办案，督促恢复被污染、破坏的耕地、林地、湿地、草原12.9万公顷，督促治理恢复被污染水源面积180余平方公里，督促1700余家违法企业进行整改，督促收回欠缴的国有土地出让金50多亿元。由此可见，行政公益诉讼事实上已经成为检察机关提起公益诉讼的绝对多数。实践中，检察机关通过提出诉前检察建议督促行政机关依法履行职责，增强了行政机关依法行政的主动性和积极性，有效督促行政机关依法行政、严格执法。在行政机关不纠正违法或怠于履行职责的情况下，检察机关通过提起公益诉讼的方式，督促行政机关依法履行保护公益职责，弥补了行政公益诉讼的主体缺位，增强了公益保护的刚性。检察机关提起的行政公益诉讼在环境资源保护等领域和法治政府建设等方面取得的显著成效，是全面推行检察行政公益诉讼制度的实践基础。

检察机关提起行政公益诉讼面临的障碍

（一）制度设计不完善

党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，该项制度的建立体现了“自上而下”的改革逻辑，完整经历了顶层设计、立法授权、试点先行、立法保障、全面部署五个阶段。行政公益诉讼制度的确立给检察工作带来重大发展机遇，但也要正视司法实践中因制度不完善，程序设计不合理带来的诸多困难。

1.案件来源相对单一。党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求，检察机关仅能从履行职责中发现行政公益诉讼线索。《高检办法》第28条将行政公益诉讼案件线索限于“人民检察院履行职责中发现”，同时对履行职责的范围进行了界定：包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责，新修改的行政诉讼法也是同样的规定。由此，行政公益诉讼的案件线索只能来源于检察机关的“主动发现”，也就是说，检察机关的线索来源仅限于其履行职责中主动发现，而不是被动接受公民或其他社会组织的举报，甚至也不包括有关国家机关交办或转办的案件。这种既增加了检察机关自身的负担，也排除了其他国家机关、公民和社会组织的智慧和力量的规定，在一定程度上限缩了行政公益诉讼案件的来源。长此以往，必将挫伤其他主体捍卫公益的积极性和主动性。

2.细则规范仍旧缺位。虽然检察机关提起行政公益诉讼制度的总体框架已确立，但司法程序中经常遇到的一些关键问题因缺乏具体规定而难以解决。其一，检察机关在行政公益诉讼中角色定位模糊，造成检察机关和审判机关在部分具体程序的适用上认识分歧较大。如行政公益诉讼中的举证责任分配问题，检察机关提起行政公益诉讼的二审启动方式等问题。虽然试点文件中有规定，但在司法理论和司法实践中均有较大争议。其二，检察机关提起行政公益诉讼的启动标准不明，即国家利益和社会公共利益损害达到何种程度以及多大范围，检察机关就可以在何时提起行政公益诉讼。因缺乏统一标准，容易导致检察机关选择性司法。同时，还容易出现“抓住谁办谁”的情形，使被诉行政机关和相关企业产生不公平感和对抗情绪，进而消弱行政公益诉讼的教育功能。此外，检察机关提起行政公益诉讼的时效、管辖和审理期限等亦未作明确规定。

3.判决执行效果欠佳。虽然检察机关提起的行政公益诉讼尚无败绩，但检察机关胜诉后面临的执行效果不佳等问题难以解决。检察机关提起的行政公益诉讼，诉讼请求多为确认行政机关不作为违法或者判决行政机关继续履职之类。根据法学理论，前者为确认之诉，判决生效后无被告配合履行之必要。后者为给付之诉，且履行内容为行政机关的行为，很难申请强制执行。主要原因是行政机关履职具有法定性和专业性，且不可替代，行政机关不自动履行，很难强制行政机关履行或者由第三人替代履行。另外，行政机关履职需要采取系列行为并经过较长时间的等待，方能评价行政机关是否履职到位。除此之外，即使被告按照判决履职，因违法企业只做表面工作，敷衍应付检查，不采取实质性的整改措施，致使判决落空。

（二）配套机制不健全

从试点地区首例行政公益诉讼案件受理判决到现在，两年的试点成效显著。在解决试点中出现的具体问题，保障试点工作顺利推进的过程中，检察机关提起行政公益诉讼的各项社会配套机制也不断完善。但在实践中，依旧存在地方干扰阻力较大、审判人员专业知识缺乏及司法鉴定困难等现实问题。

1.地方干扰阻力较大。检察机关提起的行政公益诉讼案件，绝大多数发生在基层，被告多数也是基层的行政机关，但由于行政机关上下级间的层级结构原因，上级行政机关出于维护自身形象的目的，往往会向同级党政机关或相对应的检察机关提出协调的请求。特别是近年来行政责任追究的力度加大后，各级行政机关对作为行政公益诉讼被告人的身份都会感到十分敏感，试图从各个方面阻碍检察机关调查取证、提起诉讼，从而给检察机关办案增加了压力。当前，省级以下地方法院、检察院人财物统一管理改革工作尚未完成，基层法院、检察院在人事任免、财政支持方面还没有摆脱对同级党政机关的依赖，导致一些地方检察机关办理行政公益诉讼案件经常“虎头蛇尾”。

2.审理环节保障不足。检察行政公益诉讼具有较强的专业性和科学性，给法院的审理工作带来难度。例如环境资源公益诉讼案件，通常涉及刑事、民事、行政三大法律关系和专业性很强的环境科学知识，而法官专业技术知识的缺乏，加之环境污染的成因往往是多因一果，非常复杂，且具有很强的隐蔽性、潜伏性、复合性等特点，极大地增强了审判难度。随着检察机关提起行政公益诉讼制度的全面铺开，案多人少的矛盾在审判机关进一步凸显，加之多数基层法院尚未及时设置专门的公益诉讼专门审判组织，这给原本工作压力较大的行政审判庭带来了更大的工作量。同时，检察机关免缴诉讼费和专项经费保障不到位等因素使然，造成法院审理检察行政诉讼案件的动力不足。

3.鉴定取证成本较高。作为公益诉讼人的检察机关对证据的要求更加严谨，必须达到确凿的证明标准。因此为证明土壤、水质、空气内污染物化学成分的浓度或含量超过标准以及国家利益和公共利益受损的程度，必须委托拥有资质的第三方机构进行鉴定。但事实上，拥有相应资质的鉴定机构严重缺乏，例如目前我国具有环境污染司法鉴定资格的机构不足十家，这就直接导致了证据的鉴定途径少以及司法鉴定的证据效力弱等问题的产生。由于行政公益诉讼案件的特殊性质，提起诉讼的检察机关必须提供行政机关违法履职或怠于履职及公共利益损害后果的证据，方能胜诉。而检察机关为取得证据则需要支付几万元甚至上百万元的鉴定费用，在当前办案经费不充足的情况下，检察机关为行政公益诉讼支出如此高昂的费用，确实吃力。

（三）资源配置不均衡

办理行政公益诉讼案件，从受案到起诉需要做大量细致工作，不仅要到案发企业查询生产档案、现场勘验、固定证据，而且还要走访案发地社区群众，询问涉案企业工作人员，同时还要制作证据资料，撰写终结报告、起诉书、出庭预案等。这对民行检察人员的数量和素养提出了较高的要求。事实上，长期存在的重刑轻民观念，致使司法资源配置严重失衡，并由此形成的民行检察队伍力量薄弱、实战能力不足和专业素养不高等问题，已严重制约工作发展。

1.队伍力量薄弱。实践中多年形成的“重刑事、轻民行”的观念，加之行政公益诉讼是“吃力不讨好”思想的存在，各地检察机关的“精兵强将”大多配置在了公诉、侦监、反贪、反渎等部门。加之当下民行检察部门被边缘化的缘故，许多优秀的法律人才不愿意留在民行检察部门发展。实践中，有的基层检察机关民行部门没有分配员额检察官名额，甚至许多检察院的民行部门仍是“一人科室”。如此人员配置，即便是常规性的传统监督任务都难以应付，又何谈应对新型且具有挑战性的行政公益诉讼。

2.实战经验不足。调查取证是检察机关提起行政公益诉讼的基础和前提，长期以来，民行检察部门大多办理生效裁判决监督案件，检察人员坐堂办案的思维尚未扭转，在办理行政公益诉讼案件时，民行检察干警调查取证的针对性和策略性不足，对初步证据的内涵、证据形式和取证程序把握不准，以至于影响后期的庭审效果。而庭审作为检察机关提起行政公益诉讼的中心环节，参加庭审检察官的庭审控制能力和证据展示水平很大程度上决定案件能否胜诉。特别是行政部门怕败诉后被追究行政或刑事责任，所以在庭审中会激烈反驳检察机关。事实上，民行检察干警的庭审应变能力、语言表达能力、调查取证能力和证据展示水平因长期缺乏实践锻炼而极度缺乏。

3.专业知识缺乏。虽然检察机关具备民间组织、自然人等不可比拟的法律知识优势，但从知识结构需求上看，法律确定的行政公益诉讼四个重点领域涉及各级政府以及数十个行政执法部门，其权力清单、执法规范、执法程序纷繁复杂，依据的法律、法规和各类规范性文件更是多种多样，要求办案人员熟悉掌握行政执法的专业知识，这与主要熟悉民商事相关法律法规的工作现状反差较大。同时，检察机关提起的行政公益诉讼案件证据涉及到专业知识，如化学分析、矿物学、生态学等专业知识，检察机关普遍缺乏这些专业知识，导致实务中检察机关在调取证据和证据分析时不得不过多地依赖于外部技术力量。

检察机关提起行政公益诉讼障碍之克服

（一）进一步完善有关法律制度

虽然新修改的行政诉讼法明确了检察机关提起行政公益诉讼的主体资格、线索来源、案件领域、诉前程序等，构建起了检察机关提起行政公益诉讼制度的总体框架，也为公益诉讼工作提供了基本法律依据。但是，还有诸如案件来源、启动标准、诉讼时效、检察机关在公益诉讼中的角色定位等问题需要进一步明确。为解决案件来源单一问题，司法机关应该将“履行职责”进行扩大解释。针对行政公益案件线索，检察机关不仅要主动在履行职责过程中去发现，也应接受来自党委、人大等有关国家机关转交的案件和来自公民、法人或其他社会组织的举报、控告或反映。行政诉讼法对检察机关“履行职责中发现”的定位亦无可厚非，但对“履行职责”范围的界定不能过窄，应界定为：人民检察院履行职责既包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等专门职责；也包括接受来自社会组织或个人所提供的案件线索以及承办有关国家机关转交的案件等其他职责。为解决诉讼中认识不同，标准不一问题，最高人民检察院应协同最高人民法院坚持以问题为导向，尽快研究出台相关司法解释和规范细则，对检察机关提起的行政公益诉讼立案、庭审、执行等诉讼程序和法律适用问题进行明确。及时制定内部工作指引，进一步完善工作流程、细化审查和启动标准，统一操作规范。同时，司法解释和相关法律应尽快确定检察机关的行政公诉人身份。检察机关是代表国家提起诉讼，如果简单地把检察院视为当事人一方，一定程度上将制约检察机关监督职责的履行。行政公诉人身份确定后，关于举证责任分配、二审启动方式等认识方面的分歧才能消除。为解决检察机关胜诉后执行落空问题，建议积极建立行政公益诉讼和民事公益诉讼相互衔接的诉讼制度。行政公益诉讼的优势在于监督行政机关依法行政，督促行政机关提升执法水平。民事公益诉讼的优势在于申诉后诉讼目的的及时实现，对保护公共利益不受侵害具有直接的诉讼效果。检察机关灵活运用这两种诉讼方式，并对两者适时进行转换或附带，不仅可以纠正行政机关的违法行为，同时可以解决民事损害赔偿问题，从而达到全面彻底的保护公益之目的。

（二）进一步健全社会配套机制

虽然试点地区的工作模式和行政诉讼法的修改，为开展此项工作提供了经验模式和法律依据，但在社会层面上的各项改革和配套机制仍远远不能满足检察机关提起的行政公益诉讼的需要。破解地方阻力干扰，关键在于对内改革和对外协调。目前，大多检察机关在财政保障上实行“分级管理、分级负担”，检察权所运行的资源均需要地方立法、人事、财政等部门输入，这使得检察权受到地方力量的掣肘。要解决此类问题除了积极争取当地政府的理解支持之外，建议按照司法体制改革的总体要求，加快完成省以下地方法院、检察院人财物统一管理的司法改革工作，为基层检察机关开展提起行政公益诉讼工作解决“后顾之忧”。同时，省级检察机关应充分发挥自身优势，加强与省级审判机关、省环保、国土、林业等行政部门的联系，沟通协调好公益诉讼案件的外部关系，对基层院办理的重大疑难负责案件，必要时可以通过交办、提办、协办等方式加强领导和具体指导。破解审理环节障碍，关键在于专业团队建设和财政经费倾斜。各级法院应及时整合力量、优化资源，吸收更多的具有专业技术知识的人才充实到审判队伍，尽快建立专门的公益诉讼审判组织。定时选派法官到高等院校参加培训，学习相关专业的知识，进一步加强环境法律知识和技能培训。在财政预算方面，对法院审理的检察机关提起的行政公益诉讼案件进行专门预算或经费倾斜，增加审理此类案件法官的津贴或补助，增强地方各级法院受理、审理检察机关提起公益诉讼的积极性和动力。为解决地方因素对审判工作不当干扰，应尽快设立与行政区划适当分离的司法管辖制度。破解鉴定评估问题，关键在于增加机构和经费保障。为推进检察机关提起行政公益诉讼工作，建议各地应尽快建设一批高资质高水平的鉴定机构，建立完善涉及案件审理需要的鉴定机构名册和在全国分级设立国家与地方的专家库，加强鉴定机构的准入与退出的审核管理，规范环境污染、食药质量鉴定程序。同时，建立专项环境资源和食药安全案件专项基金。对于涉及环境公益和食药安全公益的鉴定费用负担不应依赖市场机制和检察机关承担，而应当通过一定程序的审批后，由专项基金予以保障支出。

（三）进一步加强民行检察队伍建设

加快基层民行检察队伍建设，对推动检察行政公益诉讼工作至关重要。一是增强民行检察队伍力量，确保队伍相对稳定。民事行政诉讼监督叠加公益诉讼，“案多人少”的矛盾更加突出，而办理公益诉讼案件需要历经线索摸排、调查核实、诉前程序、提起诉讼、出庭公诉等多个环节，流程更复杂，工作强度更大。在司法责任制改革、特别是内设机构改革过程中，各级检察机关应将民事行政检察部门设立为单独的职能部门，并将检察官员额向该部门适当倾斜。同时，要注意把熟悉行政法并具有司法实践经验的人员引进、调整到民行检察部门工作，要保持民行检察队伍特别是业务骨干的相对稳定。二是提升队伍行政公益办案能力。打造一支懂行政、会调查、善公诉的公益诉讼专业队伍，是民事行政检察队伍建设的目标。办理行政公益诉讼案件，要求办案人员要具有扎实的民行检察业务功底，深谙行政检察业务特点和行政机关执法规律，对证据的调查核实，要具有自侦部门的办案思维，出庭诉讼还要具有出庭准备、庭审应变、证据出示、口头表达等各种能力。因此要重视民行检察干警的业务锻炼，建议各级检察机关通过岗位练兵、业务竞赛、案件评选、庭审观摩、自侦干警参与等方式，不断提升干警办理行政公益诉讼案件的能力。三是提升民行干警专业化素养。行政公益诉讼工作涉及的领域专业性强，涉及法律庞杂，各级检察机关应积极组织行政法学、环保知识、食品药品安全、国资财政等方面的专题培训，同时在民行检察系统定期组织学习全国各地公益诉讼的先进经验和成功案例，并结合本地办案实际针对不同类型的案例开展专题讨论，不断提升民行检察干警的专业素能。同时要积极完善民行检察人才库。省级检察机关民行检察部门应根据人员特点建立民事、行政和调研三类人才库，并结合工作情况管理好、使用好入库人员，积极发挥民行检察干警在行政公益诉讼中的专业优势。