为何要成立自然资源部？

张维宸

用国土综合规划的自然资源和生态环境相结合的方式，代表了未来自然资源管理的发展趋势

根据第十三届全国人民代表大会第一次会议审议并批准的国务院机构改革方案，中国组建自然资源部。新组建的自然资源部目标任务艰巨，其将驶向何方，动力如何，尚待观察。

从多头到一头

随着改革的不断深化，我国自然资源的管理体制与机制正在发生重要变革。但在传统资源观与资源管理观向现代观念转变的时期，自然资源的行政管理还存在不少问题。

实践证明，由于生产力水平的约束，我国在相当长时期内的经济发展模式，是以大量消耗资源为特征的粗放型发展模式，资源的消耗大，致使可耗竭自然资源呈绝对减少趋势，可再生自然资源呈现衰弱态势。

新中国成立后，我国各种自然资源按照产业精细分工，由不同的主管部门分别管理，权力体系由与自然资源相关的国土、水利、林业、农业、环保等部门分散构建。单独来看，每个门类都在努力做到极致；但从总体来看，则是自然资源所有权主体虚位，管理缺乏统筹与协调，相互掣肘，甚至存在部门利益固化的积弊，自然资源保护困难。

海洋、林业、草原、湿地资源实际上实行多部门交叉管理，水资源实行单门类统一管理，土地、矿藏资源实行相对集中统一管理，以土地为中心的空间管制权分散于不同部委（局），空间规划冲突的焦点，在于争夺管控土地发展权。

土地利用总体规划、城乡规划、主体功能区规划、生态功能区规划，是我国现行具有代表性的四类空间规划。由于这些规划的编制管理机构分散、层级结构和编制标准不统一，因而出现了规划目标相抵触、内容相矛盾等问题，给人的感觉是规划内容乏味，八股化、程式化特浓，最终规划也只能是“划‘画”或者是“划‘话（领导讲话）”，导致项目重复建设，和国家资源资产资本的浪费和流失。

政府在一定的资源监督和干预空间行为权力的基础上，实施不同的国土空间用途管制，造成自然生态空间越来越短缺，空间冲突频现，进而引发暴利或暴损行为。而由于利益的驱动，导致权力与权利混淆，使行政机关陷入利益怪圈，重资源开发利用、轻资源保护节约现象比比皆是。中央部委（局）之间、中央和地方政府之间矛盾仍很突出，政府在实际管理中越位、错位、缺位的现象屡见不鲜，妨碍自然资源管理职能的全面到位。

另外，在我国自然资源法治建设中，法律修改不及时，相互间衔接性及法规稳定性不够，甚至相互矛盾，有法不依、不依法行政两方面问题并存。国有产权由于所有者和代理人关系不够清晰，存在内部人控制、关联交易等，很多企业家不信任市场经济与法治秩序，寻找“保护伞”与“护身符”，形成恶性循环。

我国现行自然资源管理法律体系，仍属单门类资源管理的部门法。主要问题是部门色彩太浓，甚至部门利益法规固化，同时也不同程度地带有计划经济体制的遗痕。

在对自然资源的管理中，感性偏多，理性偏少，多是解決表面问题；直接的偏多，间接的偏少，多是就问题解决问题；行政的偏多，经济与法治的偏少，多是采取行政手段解决问题。加之审批权限分散，串联式审批流程设计，造成审批程序冗长，效率低下。

从以美国、加拿大、澳大利亚、俄罗斯、印度为代表的自然资源大国和人口大国来看，各国在确定本国的资源管理体制时，大多考虑本国的实际情况，如资源禀赋、资源管理水平、经济发展水平和生态压力等状况，将自然资源管理与产业和生态管理相结合，以适度性为原则，不盲目扩张。同时，基于协同、合作、综合或者统一的管理理念，世界各国在机构改革中，越来越重视和加强自然资源综合管理。

从以德、英、法等为代表的发达国家看，开展国土规划的出发点和目标任务，不外乎是要解决或消除市场失灵所造成的空间发展不平衡，减少由此产生的外部不经济现象，防止和解决市场经济条件下国土结构不平衡、空间开发不协调、资源环境恶化等问题。而从国土规划的实施来看，通过“空间鼓励”、“空间准入”和“空间限制”等措施，国土规划统筹协调了中央与地方、地方与地方、城市与农村、发达地区与落后地区、资源开发区和环境保护区之间错综繁杂的利害关系，事实上成为国家从空间上实施宏观控制的利器。

总之，在自然资源管理方面，采用国土综合规划的自然资源和生态环境相结合的方式，代表了未来自然资源管理的发展趋势。

管理的转型

现在，我国自然资源管理的主要矛盾，已由数量有限的稀缺资源和互相竞争的多目标之间的矛盾，转化为高质量资源的稀缺和人民日益增长的美好生活需要之间的矛盾。主要矛盾的变化，对自然资源管理工作提出了新要求。

自然资源管理体制改革的核心内容，在于各管理机构的设置、职权划分以及不同管理机构之间的相互协调和配合。要实施自然资源用途管制的统筹协调和分等级管理制度。自然资源部负责土地、海洋、矿产、水流、湿地、自然保护区、森林、草原、野生植物等资源的专门管理，同时需要专项自然资源管理机构协调配合。要加强自然资源许可证制度建设，通过审核和颁发各种许可证，加强对自然资源的管理。

要通过行业准入管理和标准规范管理两种方式，加强自然资源行业监管制度建设，形战“事前、事中、事后”全程监管机制。同时，承担山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理工作。

要统筹推进自然资源重大立法修法项目。加快《自然资源法》《空间规划法》《海洋法》《国家公园法》《不动产登记法》的制定，加强《土地管理法》《矿产资源法》《海域使用管理法》《森林法》《草原法》的修订工作。

要构建国土空间开发保护制度体系，探索建立自然生态空间用途管制制度，建立国土空间监测监管制度。明确建设空间、保护空间和整治空间，促进生产空间、生活空间、生态空间的协调和国土空间开发格局的优化。

加强自然资源规划制度建设和规划的引导控制作用，加强土地利用总体规划、城市建设规划、主体功能区规划等多规融合，形成全方位、多层次的国土空间管控体系。

要在现有的信息技术基础上，通过构建一个通用的基础信息平台，采用数字规划的方式，对各规划的空间进行一体化管理，实现规划的体系、目标和管理的衔接与统一。当务之急，是完善“一张图”管到底的管理体制，统筹实施国土空间管控体系与耕地保护红线、永久基本农田保护红线、生态保护红线、城市开发边界红线的划定工作。

要完善信息资料采集、分析、整合等各个环节标准的规范，促进各类信息的无缝对接，赋予多规合一相应的法律定位。

自然资源部的自然资源资产管理职能，主要是负责国家所有自然资源资产管理，这是一个管理的重要转型，把自然资源作为资产，从最初的勘查阶段开始，到开发利用，再到生产再生产全过程，将自然资源由单一的实物管理，转向价值和实物的统一管理。将由单纯的行政管理模式，转向产权管理、用途管制、行政管理相互融合的模式。

要完善和稳定自然资源资产产权制度。试点自然资源资产产权分类分级管理，改革自然资源资产出让收益分配制度。推进全国自然资源管理市场化的试点和推广工作。优先开发利用城市土地资源，特别是大城市闲置和利用效率低下的土地资源的再利用。

加快自然资源统一调查制度建设。开展自然资源数量调查、质量调查、开发利用条件调查。开展第三次土地调查工作。

建立并完善全民所有自然资源国家权益金制度。探索集体所有自然资源有偿使用制度。明确全民所有自然资源资产有偿使用对象和范围。加强自然资源要素有形市场建设。完善自然资源有偿出让方式。建立全民所有自然资源资产有偿出让监管制度。

强化自然资源开发利用与保护的外部性监管。依法征收各种自然资源税费。建立自然资源开发利用在经济上的约束和激励机制，提高自然资源的开发利用率和水平。

探索解决国家公园集体土地权属问题的解决途径。解决自然资源征收补偿问题。完善自然资源节约集约开发利用制度建设，建立节约集约利用的标准规范体系和激励约束机制，促进自然资源的节约集约利用。

（作者为中国国土资源经济研究院高级工程师）