赤峰市城市总体规划实施评估实践探索

文/沈阳市规划设计研究院 焉宇成

沈北新区规划局 周 闫

沈阳市规划设计研究院 李铁鹏

焉宇成，沈阳市规划设计研究院工程师

周 闫，沈北新区规划局工程师

李铁鹏，沈阳市规划设计研究院工程师

城市总体规划是对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局及各项建设的综合部署和实施措施，是引导和调控城市建设、保护和管理城市空间资源的重要依据和手段，是编制详细规划、专项规划、近期建设规划和实施城市规划行政管理的法定依据。2009年住建部依据《中华人民共和国城乡规划法》（2008）制定了《城市总体规划实施评估办法（试行）》，明确规定对城市总体规划实施情况的评估是城乡规划工作的重要组成部分，并对评估的具体工作提出了相关要求。但城市总体规划的综合性决定其实施受多方因素影响。城市总体规划的编制也是在一定社会经济发展背景下，针对城市当时面临的发展环境及未来发展做出的理性引导与判断，这决定了城市总体规划的实施要面对很多不确定因素。因此，对城市总体规划的实施进行评估，一方面可促进城市总体规划顺利实施；另一方面能发现城市发展过程中产生的新问题、新需求，明确新的发展方向、目标，促进城市健康发展。

赤峰市位于内蒙古自治区东南部，地处蒙、冀、辽三省区交界地，社会经济发展速度较快。《赤峰市城市总体规划（2012—2030年）》（以下简称“12版总规”）经内蒙古自治区人民政府批准以来，对赤峰市的城乡发展和各层次规划编制发挥了重要的指导作用。但是，当前城市发展条件与社会经济发展背景均发生了较大变化，国家“十三五”发展拉开序幕，经济社会转型发展在即，有必要在新形势下科学总结赤峰12版总规实施的基本情况，对规划实施效果及现状发展存在的问题进行深层解读，为赤峰市在新形势下发展及下一步城市总体规划的修编提出建议。

1 实施评估背景、对象、目的与技术路线

1.1 评估背景

12版总规实施以来，正值我国经济社会发展步入“新常态”，创新、协调、绿色、开放、共享成为“十三五”发展的主旋律，一系列国家和地方发展重大举措也相应出台。特别是《赤峰市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》对城市建设提出新要求，在新特征和新变化下，12版总规若干不适应方面也逐渐显现，突出体现在区域性重大交通设施的调整、市政设施建设的具体落实和拟建重大项目决策等方面，城市发展面临新的诉求，这些诉求都需要对12版总规进行调整。为夯实总体规划编制基础工作，在修编之前开展赤峰市城市总体规划实施评估工作。

1.2 评估对象

本次评估对象是《赤峰市城市总体规划（2012-2030年）》，涉及城市发展目标、城镇体系、城市空间、产业发展、综合交通、公共服务设施、市政基础设施等内容。

1.2.1 城市定位与性质

提出强化区域责任与功能，发挥区域优势、转变发展模式，全面提升城市发展定位。明确赤峰市作为内蒙古东部区域性中心城市的城市性质；明确“极化中心城区，塑造次级中心，加快县城发展”的城镇化发展思路。

1.2.2 城市空间结构

提出构建“一轴两带，主副三心”的城镇空间结构，完善城镇体系、规模等级和城镇职能。在上版《总规》的基础上提出“中部六片区、外围三组团、滨水多中心”的城市空间结构。改变中心城区“西城东业”的传统工业城市功能格局，强化满足作为区域中心城市多样化的功能发展需求，包括城市商贸、物流、商务、信息、科教文卫等，解决现状城市职住严重失衡的问题（见图1，2）。

1.2.3 城市综合交通

规划制定“疏解过境交通，强化组团间联系”“倡导公共交通，构建快速公交系统、预留轨道交通通道”等一系列综合性解决方案。

1.2.4 城市生态环境

结合赤峰市山水要素分布特点，强化山水城市特色感知的景观体系，营造 “三山五河”的自然景观特色。

1.3 评估目的

面对新的发展要求，切实结合赤峰市产业园区扩容升级、新兴业态发展、重大基础设施建设等最新情况与发展诉求，对12版总规的目标实现情况进行理性评估，及时总结和发现该规划的优点和新形势下暴露出的不足，探索规划优化调整策略，提高规划实施的科学性与严肃性；及时调整总规实施的保障措施，在确保规划依法实施基础上，提高规划实施的可操作性；实现从重视规划编制研究向重视规划实施的转变，更好地指导赤峰市城市规划与建设。

图1 12版总规空间结构规划

图2 12版总规用地规划

1.4 技术路线

根据评估资料的掌握及对12版总规现实运作状况的认识，采用定性分析和定量分析相结合的方法，建立规划实施评估框架。主要技术路线从发展条件分析、实施效果评判、总规适应评价及总规修编建议等4部分进行规划实施评估。

2 规划实施评估主要内容

2.1 城市发展目标实施评估

2.1.1 经济指标达到预期，转型压力凸显

2015年赤峰市国内生产总值规模达1778亿元，年均增长速度为9.7%，全市人均GDP超过4.78万元。赤峰市产业结构调整逐渐转变，三产比例为15∶47∶38，其中第一产业比例逐年下降，第三产业比例不断上升。

经济指标基本实现2015年预期目标，经济总量处于历史最高时期，第三产业比重增速提前超额完成，但经济增速实现率偏低。

总体指标显示赤峰处于城镇化中期阶段，经济总量仍然较弱；产业结构调整逐渐转变，结构层次不高，服务业发展不足，城市发展转型压力逐渐显现（见表1）。

2.1.2 社会发展稳步推进，高教水平有待提升

2015年，城镇和农村人均可支配收入约为2.3万元和0.8万元；初等义务教育完成率达93.60%，高等阶段教育入学率21.29%；每万人医疗床位数53.28个以上，新型农村社会养老参加率达95.53%（见表2）。

近几年，赤峰市人民收入水平显著改善，医疗、养老等社会事业发展良好，人民生活质量普遍提升，城乡居民收入差距仍然较大。赤峰初等教育完成情况较好，高于自治区水平，高等教育入学水平仍有待提升。

2.1.3 人口增长较快，城镇化进程缓慢

规划确定2015年市域总人口达470万人，市域城镇化水平达50%左右。中心城市人口规模100万（包括：中心城区人口规模72万人，元宝山区28万人）。

截至2015年，市域总人口达463.6万人，累计增加5.9万人。全市常住人口城镇化率提高到47.1%。中心城市人口达到101.2万人（见表3）。2015年赤峰市人口实现平稳增长，城镇化进程仍然较缓，市区及各旗县发展差异较大，市区人口增长较为明显。

2.2 城市空间发展实施评估

2.2.1 用地规模持续增长，用地构成差异明显

现状城市规模持续增长，2015年中心城市城镇建设用地124.72km2，其中，中心城区城镇建设用地89.42km2，用地面积增长14.8km2，年均增长3.7km2。中心城市和中心城区的用地规模实现程度分别达到93.9%和94.1%，已接近12版总规2015年的建设用地指标。

表1 经济发展现状与规划预期比较

表2 社会发展现状与规划预期比较

表3 人口、城镇化发展现状与规划预期比较

主要用地增量构成分析，居住用地占比32%，工业仓储31%，公共服务12%，处于历史增长最快阶段，但用地构成以房地产和工业仓储为主导，城市公共设施用地供给增加相对缓慢。

用地供给增速逐年减慢，说明城市发展动力趋缓，发展模式逐步转向外延式和内生式相结合。

2.2.2 城市发展方向符合规划预期

2012—2015年城市建设用地增量主要集中在北部松北片区（占32%）、东部红山经济开发区（占28%）和南部小新地片区（占26%），陈营子组团（占2%），其他片区（占12%）。

城市建设用地增量基本分布于12版总规确定的主要城市空间拓展方向上，实现了中心城区以向北发展为主，向东、向南发展为辅的空间拓展。重要城市功能区建设已启动，北部松北片区建设持续加速，城区已初具规模；东部工业区扩张迅速，园区内已进驻多家工业企业；南部小新地片区体育设施已建设完成，铁南地区棚改项目正在实施（见图3）。

2.2.3 用地增长符合空间管制要求

城市建设用地增量基本分布于适宜建设区范围内，建设用地增量未建于禁建区和限建区。

建设用地增量符合空间管制要求，农田、生态公园等重大自然和人文价值的场所与空间得到有效保护，同时严格控制地质灾害高发区的开发建设，基本达到12版总规预期目标（见图4）。

2.3 公共服务设施实施评估

12版总规实施以来，赤峰市围绕城市发展定位，实施了桥北片区中心和北洼子片区中心等重点地区的建设，以及一系列重大公益性公共设施的建设，公共设施的整体水平大幅提升，体系不断完善。

新区商业设施建设快速，商业框架基本形成，特色街区建设已筹备启动，实现率56.5%；以承办内蒙古第十三届运动会为契机，各类体育场馆、健身场地和设施不断完善，全民健身条件明显改善；医疗用地和医疗资源显著增长，公共卫生体系逐步完善；中小学建设不断完善，职业教育体系框架基本建立；文化设施建设相对滞后，实现率23.8%；社会福利设施普遍缺乏，实现率仅为8.0%。

2.4 工业发展规划实施评估

赤峰市工业作为支柱产业发展良好，规模工业产值持续增加，增长率始终高于自治区水平。但从2011年开始，赤峰市工业产值增长率持续下行，逐年降低。

②智能监控处理进程。实现了对每一个后台处理程序的实时监控，一方面控制其运行的时间、频次，另一方面在程序出现错误或程序进程挂起时，自动停止该进程、记录错误日志、发出告警信息、并根据已设置的时间表重新启动程序运行。

2015年工业产值达到883亿元，比2012年增加30%。2015年现状工业用地13.73km2，比2012年增加22%。2015年地均工业产值为64亿元/km2，比2012年增加8%。

2.4.1 “退城入园”成效显著，实现产业向园区集中

“退二进三、退城入园”的发展策略逐步实施，现已形成东部经开区、南部农畜产业园、西部松山信息科技产业园3大工业集中区。

图3 2012—2015年城市建设用地增长区域

图4 新增建设用地与空间管制关系

2.4.2 红山经济开发区龙头作用突出，园区发展诉求较为强烈

经开区成为工业增量的主要区域，综合园区优势逐步体现，金属加工、医药、精密机械制造等产业快速形成。

2.5 住房建设规划实施评估

2.5.1 居住用地建设规模突破规划预期，区域发展格局不均衡

2015年中心城区已形成7个居住片区，17个居住区；城镇居民人均住房建筑面积达34m2。新增居住用地4.8km2，住宅以小高层住宅为主，主要集中在松山居住片区（占43%）和八家居住片区（占26%）内（见图5）。

居住用地比例与人均居住面积指标均超过预期，城镇居住条件大幅改善。目前新增居住用地主要集中在松山和八家片区，发展不均衡问题突出。

2.5.2 保障性住房稳步推进，经济适用房总量偏少

2012—2015年，完成棚户区改造60853户、519万m2，同比增加231.8%，其中城市棚户区改造46667户、429.3万m2，同比增加187%。筹措公共租赁住房15598套、70.2万m2，同比增长108.7%。

铁南棚户区新建7422套安置住房全部动工，目前一期1140套、10万m2安置小区已完成主体工程；二至六期6282套、58万m2安置小区正在进行基础建设。

棚户区改造取得积极进展，铁南片区改造基本完成，但仍有大量棚户区、城中村需进一步更新改造；经济适用住房建设量偏低。

2.6 综合交通规划实施评估

2015年道路长度和道路面积分别达801.19km和2398.75km2，比2012年分别增加75%和83%。干道网密度2.16km/km2，较2030年实现率达72%。人均道路面积18.45m2，较2030年实现率达69%。

赤峰市道路建设速度持续加快，超出规划预期目标，四级道路交通体系完善。主干路网增长迅速，城市支路有待完善；老城区道路改造进展缓慢，各种断头路造成微循环不畅，道路拥堵问题仍然突出。

2.7 绿化生态规划实施评估

中心城区公园绿地总面积366.29hm2，人均公园用地7.92m2。相比2030年的规划目标，实现率分别为24.12%和48.96%。

各项绿地指标逐年增长，公园品质有所提升，但新老城区之间绿化建设及服务水平差距较大，城市建设占用规划绿地情况仍然存在。外围生态绿地总体保护较好，但随着城市空间的拓展，绿地保护和控制压力增大。应进一步完善实施机制，确保城市绿地建设按照12版总规执行。

图5 中心城区新增居住用地分布

2.8 市政设施建设实施评估

12版总规有效指导了市政专项规划编制，推进了市政公用设施建设。但从实施情况分析也存在问题：地表水利用量、再生水利用量、天然气利用量尚未达到总规提出的目标，导致公用市政设施投资不够、鼓励推广机制不健全等现象出现；污水处理厂处理量达到极限，但未达到近期规划目标；雨水利用不足；富龙松山热电厂和垃圾焚烧发电厂等在建项目与规划不符；城区管道天然气气化率低，制约城市发展；规划城北燃气门站尚未建设，近期规划目标未实现；通信、广电、数据三网合一推进缓慢，电信管道建设各自为政。

3 12版总规适应评价

3.1 12版总规的引导作用

3.1.1 充分适应“转换发展模式，强化区域中心”要求

12版总规提出强化区域责任与功能，发挥区域优势、转变发展模式，全面提升城市发展定位。规划确定城市性质为：内蒙古东部地区的区域性中心城市，以有色金属、能源化工、商贸物流和文化旅游为特色，打造生态宜居的文化名城。

3.1.2 充分适应“促进产城融合，调整空间结构”要求

12版总规继承赤峰中心城区“沿河组团式发展”的格局思路，在上版规划的基础上形成“中部六片区、外围三组团、滨水多中心”的城市空间结构。12版总规改变了中心城区“西城东业”的传统工业城市功能格局，强化满足作为区域中心城市多样化的功能发展需求，包括城市商贸、物流、商务、信息、科教文卫等，解决了现状城市职住严重失衡问题。

3.1.3 充分适应“协调交通发展，治理外疏内分”要求

针对城区存在的“组团交通联系薄弱、内外交通混杂、老区交通堵塞”等问题，12版总规制定“疏解过境交通，强化组团间联系”“倡导公共交通，构建快速公交系统、预留轨道交通通道”等一系列综合性解决方案，为区域性中心城市建设提供交通支撑。

3.1.4 充分适应“生态价值导向，强化山水格局”要求

结合赤峰的山水要素分布特点，12版总规形成“绿楔+廊道+斑块”生态化的绿地系统格局。12版总规对城市特色进行创新性探索，强化山水城市特色感知的景观体系，营造特色宜居的城市空间环境，强化“三山五河”的自然景观特色。

3.2 12版总规存在的问题

在12版总规实施过程中城市建设和发展条件出现的新特征和变化，若干不适应方面逐渐显现，突出体现在区域性重大交通设施的方案调整、市政设施的具体落实和拟建重大项目的决策等内容与12版总规控制要求的若干不适应方面。

4 应对新形势下的修编建议

4.1 关于高铁规划变更的中心城区用地调整建议

根据《国家发展改革委关于新建赤峰至京沈高铁喀左站铁路可行性研究报告》（发改基础[2015]3010号文件]，高铁实施线位及站点与总规不一致，将对总规确定的中心城区空间格局产生影响，需对涉及高铁调整的重点地区进行针对性修改，进一步明确影响因素，优化城市用地布局。

建议结合赤峰自身的经济和社会发展特征，在符合本区域产业特征基础上加强商业服务和生产性服务功能布局，加强高铁站核心功能区用地的混合使用，结合综合交通规划梳理高铁站周边地区的交通组织。

4.2 重大项目集聚，优化城区用地布局

近年来赤峰市决策落实的重大项目，主要包括赤峰商贸城、铜产业园、循环经济产业园、西山风景区、职教城建设等。这些项目均具有产业附加值高、社会效益良好、产业带动能力强等特点，属于行业产业链中的高端项目。随着赤峰市各类大型项目的决策和落实，对建设用地需求激增，重大项目已纳入《赤峰市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，纲要中提出对上述项目的建设要求。从12版总规空间布局和城市规模角度分析，进一步论证重大项目可行性，优化城区用地布局。

4.3 提升综合交通功能

为缓解交通拥堵问题，赤峰市提出将中环路调整为城市快速路。市建委已组织编制中环快速路可行性研究报告及中环路改线规划方案，积极推进中环快速路实施建设。中环路建设方案在道路等级、选线等方面与12版总规不同，需科学论证后进一步纳入12版总规。

4.4 完善市政基础设施体系

12版总规实施后，陆续编制完成各项市政设施专项规划，对12版总规进行完善和细化，但专项规划确定的部分市政设施与12版总规不符，需进一步协调专项规划与12版总规的关系，科学合理地指导基础设施建设。

5 结语

从规划本身看，规划实施评估应是规划过程的一个有机延续，是一个校验、校准过程。在城乡规划公共政策属性越来越突出的背景下，总体规划实施评估的重点也要向规划的强制性内容，即公共服务设施、道路交通、市政基础、绿地生态等需由政府提供的基础性服务方面转变。规划的实施评估工作，并非用数据来评判一个规划的好坏，而是为解决城市发展过程中规划编制和规划实施管理中存在的问题，为城市总体规划动态更新和有序实施提供支撑。

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