北京市通州区粮食应急体系构建

（北京物资学院 物流学院，北京 101149）

1 引言

国以民为本，民以食为天，“为政之要，首在足食”。当前，国际国内两个粮食市场互相渗透、互相影响，联系越来越紧密[1]。中国是人口大国，不可避免地要面对粮食安全和应急保障的现实，粮食是关系到国计民生的重要商品，也是当今世界各国的重要战略物资，粮食安全直接关系到社会的稳定和国家的安全。党的十八大提出，要“确保国家粮食安全和重要农产品有效供给”；李克强总理指出，“粮安工程”要统一布局、统筹安排，要与粮食安全省长责任制衔接起来；《国家粮食安全中长期规划纲要》（2008—2020年）指出：“重点大中城市要适当增加成品粮油储备，做好粮油市场的应急供应保障”。通州区作为首都功能新载体、宜业宜居的综合性新城市、首都城市副中心，正处于历史发展机遇期。随着通州新城的建设与发展，全区粮食总需求必将大幅度增加，也对粮食应急供给问题提出了更高的要求，因此，粮食行政管理任务进一步加重，构建粮食安全长效机制工作重要而紧迫，如不认真加以对待和采取有效措施，解决全区社会发展带来的粮食问题，将直接危及社会的稳定和发展。

2 通州区粮食应急体系构建的背景分析

随着北京城市副中心规划建设的有序推进，通州的区域定位和功能定位也在发生深刻变化，这势必会给通州区的粮食应急工作带来新的挑战和机遇。

2.1 潜在突发事件增加了粮食安全的隐患

通州位于北京东南部，地处北京市海拔最低的位置，河道密集，汛期易发生冰雹等气象灾害，表1即为通州区近15年自然灾害统计情况。与此同时，重大公共卫生事件、重大事故灾难和重大社会安全事件等也有可能发生。自然灾害、公共疫情等突发事件的发生具有不可避免与难以掌控的性质，由于粮食是人类赖以生存的物质基础，因此，这些突发事件一旦发生，就有可能导致社会粮食的有效需求急剧增大，造成人们心理恐慌，诱导人们对粮食进行盲目抢购，从而威胁通州区的粮食安全。而国际粮价大幅波动、境外市场异动等也会对本区粮食市场的供求关系产生一定影响，通州正在全面建设现代化国际新城，因大量流动人口涌入而导致的各类不确定性因素积聚，极大地增加了粮食安全的隐患。

表1 通州区近15年自然灾害统计数据

2.2 区域发展定位的战略性转变增大了粮食安全的风险

随着区域发展定位的战略性转变，一方面，区域产业结构转型升级加快，以高端商务、行政办公、文化旅游等为主的三大产业将是通州区未来发展的重点领域，在新的产业发展背景下，通州区粮食生产环境发生了较大的转变，部分乡镇从原有的1.5万亩耕地减少到仅余3千亩，耕地的使用模式也逐渐向观光休闲农业、设施农业等都市型现代农业转型，传统种植结构在逐渐萎缩，粮食自给能力在逐渐下降，全区的粮食大部分都是从外省调入或者进口，对外部依存度很高，一旦外部粮价大幅波动，势必引起本区粮食市场供求关系发生变动；另一方面，为顺应新的功能区建设要求，通州区在疏解低端就业人口的同时，将承担行政办公区的服务职能，市属行政事业单位的入驻远期预计将带动约40万人疏解至通州[2]，整个区域范围内的人口整体结构比例将发生较大转变，在空间分布上，势必会出现局部区域高度集中等人口分布失衡问题，伴随着大量的粮食储备库和粮食加工厂被迫外迁的现实，原有的粮食流通结构模式已被打破，供需不匹配的结构性矛盾也日益突出。基于以上两个方面，通州区所面临的粮食安全风险系数在显著提升，粮食应急保障工作不得不面对更加严峻的挑战。

2.3 通州区对于构建粮食应急体系尚缺乏科学的总体规划设计

通州区目前还没有一套规范完整的粮食应急体系建设方案。2012年7月，龙卷风袭击张家湾时，亟需250t救济粮，但政府并没有一套科学详细的预案体系作支撑，因此，灾害发生时，政府比较盲目，显得无从下手，车辆和人员很难在短时间内调到位，整个过程都是临时调度资源实行救援，再加上平时缺乏应急演练，造成应急效率低下，很难保证救援的及时性、有序性。借前车之鉴，为了保证在突发事件发生时，能够快速准确高效地把粮食运抵事发地，通州区亟需建立起统一指挥、结构合理、反应灵敏、运转高效、保障有力的粮食应急体系，从而为行政副中心职能的运作做好后勤保障。

2.4 交通设施的改善将给通州区粮食应急体系建设带来新的发展机遇

目前通州的综合交通规划已纳入全市交通总体规划，各项重点交通设施建设已全面展开。特别是通州当前的路网密度为3.54km/km2，城六区是5 km/km2，根据规划要求：“通州区未来的目标要高于中心城区的标准，‘十三五’末城市路网密度要力争提升到9km/km2，达到世界一线城市水平，努力形成承载能力和辐射功能突出的综合交通系统”。根据《北京市人民政府关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》，通州将构建一流的现代化城市交通网络。路网格局的完善势必会为粮食应急车辆提供更多的绿色通道，有助于提升粮食应急保障能力。

3 通州区粮食应急体系建设

粮食应急体系是政府在面临突发性粮食供应紧缺、粮价大幅上涨的特殊状况，即面临所谓粮食不安全紧急事件时，为维护经济社会稳定而建立的制止事件发生、消饵事件影响的宏观调控体系[3]。根据《通州区粮食供给应急预案》中的粮食应急组织机构和粮食应急业务流程，分析粮食应急全链条各个环节，确定参与的主要对象，构建粮食应急体系如图1所示。

图1 通州区粮食应急体系图

通州区粮食应急体系重点包括应急保障体系中的硬件系统和应急管理体系中的软件系统。体系的总体目标是在粮食供给突发事件发生时，保证粮食能够及时有效地送到灾民手中，从而确保本区域粮食安全，维护社会和谐稳定。

3.1 应急保障体系

应急保障体系涉及整个粮食应急体系中的基础设施、资金、人员等，主要包括以下15部分：（1）粮情监测系统。目前，以通州区粮食局价格监测为核心，建立了覆盖全区9个网点的信息监测网络，包括3个当地农贸市场、3个大型连锁超市、1个粮油贸易公司、1个大米加工园区和1个收储粮库。（2）粮食供给突发事件预警系统。依据粮食供给突发公共事件可能造成的影响范围、危害程度、发展趋势和紧迫性等因素，划定粮食应急预警级别，区内出现橙色或红色预警情形时，区商务委立即进行调查核实，并及时以书面或电话等形式报告市粮食局和区应急办。（3）通信网络系统。区粮食供给应急协调工作小组办公室需要与小组各成员单位、应急投放网点、运输单位分别建立有效联络方式，形成覆盖全区的应急指挥通信网络。（4）指挥协调系统。由区粮食局牵头，区委宣传部、区发展和改革委员会、区粮油贸易公司等单位或机构主管负责人组成区粮食供给应急协调工作小组，指挥粮食应急相关工作。（5）新闻发布系统。区委宣传部负责粮食应急时期的新闻宣传工作，组织召开新闻发布会或通过媒体及时向社会公布市场动态和政府采取的措施，为妥善处置粮食应急事件营造良好的舆论环境。（6）动员响应系统。在启动粮食供给应急预案的同时，及时进行不同程度的社会动员，发挥群策、群智与群力的作用，号召公民、法人及其他组织配合有关单位做好应急保障工作。（7）综合统计分析系统。区统计局负责提供全区人口数量情况、全区年度粮食产量及分品种情况、全区人均粮食分品种消费情况，品种包括小麦、稻谷、玉米、薯类等其他粮食，为应对粮食安全事件提供基础数据。（8）治安保障系统。通州公安分局制定相应的保障措施并组织实施，维护粮食应急供应场所和相关设施附近的社会治安；通州工商分局负责对各类粮食流通市场的行政监管，依法查处粮油销售活动囤积居奇、欺行霸市、强买强卖等扰乱粮食供应市场秩序的违法违规交易行为，维护粮食市场秩序。（9）街乡镇应急演练系统。各乡镇街道办事处应加强对应急工作人员的学习培训，使其熟练操作运用计算机上的业务软件和相关APP等，根据不同类型的突发事件进行模拟实操，尽快形成一支能够应对可能出现的各类突发公共事件的专业化队伍。（10）交通运输保障系统。通州公安交通支队负责建立应急粮食“绿色通道”，根据不同级别的粮食供给突发事件制定相应的道路畅通保障措施并组织实施，确保持有“北京市应急粮食运输通行证”的车辆畅通行驶。（11）资金保障系统。区财政局负责在粮食风险基金的预算中安排资金，保证发生粮食供给突发事件时政府宏观调控所需资金的调剂使用；中国农业发展银行北京市通州区支行负责区应急储备粮所需贷款及时、足额到位。（12）应急粮食储备系统。应急粮食储备系统具体包括粮食的收购、入库、储藏、出库等环节，目前，各环节都在充分利用现代信息化物联网手段达到延缓粮食品质劣变、降低粮食损失、损耗、防止粮食污染的目的。（13）应急粮食加工系统。粮食加工是指通过处理将原粮转化成半成品粮、成品粮，或者将半成品粮转化成成品粮的经营活动，其中，粮食加工设备是该系统的主要组成部分。（14）粮食应急物流系统。粮食应急物流系统贯穿整个粮食应急过程的始终，是连接粮食储备库、粮食加工厂和粮食应急投放网点的纽带，相当于整个粮食应急体系的“血液”。（15）粮食应急投放系统。粮食应急投放网点作为粮食应急链的下游，是确保粮食安全、高效到达消费终端的重要环节。目前，通州区应根据粮食应急的现状，把优化粮食应急投放网络作为关键，尽快建立和健全全区粮食应急投放系统，加强粮食应急投放能力建设。

3.2 应急管理体系

应急管理体系涉及整个粮食应急体系中的组织机构、检查评估、绩效考核等，主要包括以下6部分：（1）粮食应急预案系统。粮食应急预案是指政府在判断和评估粮食不安全紧急事件发生的可能性、发生过程、事件后果及影响程度的基础上，提前制定应对粮食不安全紧急事件的合理规划，它是对粮食应急管理机构与职责、人员、技术、装备、设施、物资、救援行动及其指挥与协调等方面预先做出的安排[4]。（2）督察检查系统。区技术质量监督局负责对粮食生产加工企业进行监管，严肃查处生产企业以假充真、以次充好、掺杂使假等违法行为；区食品药品监管局负责对粮食加工、销售环节以及成品粮储存中的卫生状况进行监督检查。（3）奖惩系统。在粮食应急工作中，针对各成员单位的表现，设立相应的奖惩机制。对能够听从指挥、服从管理、表现优异的单位或个人给予奖金并张榜公布，对拒不服从领导、玩忽职守、以假乱真等恶劣行为给予批评，情节严重者，依照国家有关法律法规处理。（4）评估系统。突发事件应急处置工作结束后，承担事件处置工作的各相关职能部门、实施主体等单位及时对应急处置的效果进行评估、总结，并将报告报送区粮食供给应急协调工作小组办公室，对应急预案执行中发现的问题，要研究提出改进措施，进一步完善粮食应急系统。（5）投放网点管理系统。区粮食局需对粮食应急投放网点进行全面日常管理、指导、督促、检查、考核和服务，并督促各乡镇街道办事处定期对其进行应急演习培训；在应急状态时，负责做好应急行动部署，向应急投放网点下达粮食投放任务，指导督促应急投放网点按时、按质、按量完成承担的粮食投放任务。（6）投放网点考核评价系统。通州区粮食局需对各投放网点每年组织一次年终考核，对各网点每年的工作业绩、工作能力、工作态度、信息化建设程度和人员培训力度等进行全面综合考评，年度考评作为计算年终奖励、是否续用的依据。

[参考文献]

[1]陈学坪.加强粮食应急保障体系建设的思考[J].粮食科技与经济,2010,(6).

[2]王红茹.从6平方公里到155平方公里，再到906平方公里,通州全境纳入“北京城市副中心”[J].中国经济周刊,2016,(5):9.

[3]诺曼R,奥古斯J.危机管理[M].北京：中国人民大学出版社,2003.

[4]郭晓东.完善我国粮食应急体系的对策探讨[J].经济纵横,2011,(12).