事业单位改革中动物卫生监督机构职能调整问题的思考及建议

文│丁春水 李雪松 钱瑜 陈晨（安徽省动物卫生监督所）

1998年10月，国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》首次以法律条文的形式，明确了事业单位的公益属性，将分布在科学、教育、文化、卫生等领域的事业单位，划定为保障国家政治、经济、文化生活正常运行的社会服务体系。2011年3月，中共中央国务院出台《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，要求在清理规范基础上科学划分事业单位类别，基本完成承担行政职能事业单位改革。2016年3月，中央办公厅、国务院办公厅又印发了《关于开展承担行政职能事业单位改革试点的指导意见》，要求各地全面梳理各事业单位职能，加快推进承担行政职能事业单位改革，完成由行政机构承担行政职能，由综合执法队伍承担执法职能，由事业单位承担公益服务职能，市场经营业务回归市场的预设目标。

2018年2月，中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过中共中央《关于深化党和国家机构改革的决定》明确指出：加快推进事业单位改革，全面推进承担行政职能的事业单位改革，理顺政事关系，实现政事分开，不再设立承担行政职能的事业单位。本文以法律授权承担行政职能的动物卫生监督机构为研究对象，阐述动物卫生监督机构的职能设定和历史变革，结合外省和安徽省部分地区动物卫生监督机构改革方案，分析事业单位改革中动物卫生监督机构职能调整问题以及机构、人员撤并转后我国动物卫生监督管理工作面临的问题，并提出几点建议。

一、动物卫生监督机构的职能设定

根据《中华人民共和国动物防疫法》等相关法律法规规定，县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构，负责动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作。主要职责有：

行政许可（对检疫合格的动物及动物产品，出具检疫证明、加施检疫标志；负责跨省、自治区、直辖市引进种、乳用动物及其精液、胚胎、种蛋的前置审查工作）。

授权执法（对家畜家禽和人工饲养、合法捕获的动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏、运输等全程动物防疫活动实施监督管理）。

公益性服务（动物卫生监督机构指派官方兽医按照规定对动物、动物产品实施检疫，包括产地检疫和屠宰检疫）。

委托执法（2011年12月，农业部发布《关于进一步加强动物卫生监督工作的意见》，要求加大对饲养生产、隔离、屠宰加工、经营储藏、运输等活动的动物卫生监督执法力度，推进畜牧兽医综合执法。对《畜牧法》《种畜禽管理条例》《饲料和饲料添加剂管理条例》《兽药管理条例》《乳品质量安全监督管理条例》等执法主体是兽医主管部门的，经兽医主管部门委托，可由动物卫生监督机构通过签订委托协议，以委托执法的名义实施相关执法职能）。

二、动物卫生监督机构的历史变革

动物卫生监督机构以法律条文的形式予以明确的，最早可以追溯到1985年国务院发布的《中华人民共和国家畜家禽防疫条例》，该条例首次明确了家畜出售前，必须经当地农牧部门的畜禽防疫机构（动物卫生监督机构前身）或其委托单位实施检疫并出具检疫证明。除屠宰厂、肉类联合加工厂以外的其他单位、个人屠宰家畜，必须由当地畜禽防疫机构或其委托单位实施检疫，出具畜产品检疫证明，胴体须加盖验讫印章。但监管职能属于农牧部门，即畜牧兽医行政管理部门。

随后，1988年的原农牧渔业部《关于印发〈家畜家禽防疫条例〉三个配套法规的通知》《关于畜禽检疫工作的规定》《兽医卫生合格证发放管理办法》《兽医卫生监督员管理办法》，1990年的农业部《中国兽医卫生监督实施办法》，1991年的农业部《关于切实加强我国兽医卫生监督管理工作的通知》，1992年的农业部令第10号《家畜家禽防疫条例实施细则》，1997年的《中华人民共和国动物防疫法》，2005年的国务院《关于推进兽医管理体制改革的若干意见》，2007年修订的《中华人民共和国动物防疫法》，2011年的农业部《关于进一步加强动物卫生监督工作的意见》等，都对动物卫生监督机构的职能、职责进行了法定授权，检疫类别也从最初的产地检疫、屠宰检疫、运输检疫、市场检疫（检疫四到位）调整为现如今的产地检疫、屠宰检疫（两个100%），机构名称也由最初的畜禽防疫机构、兽医卫生监督检验所、兽医卫生监督所、动物防疫监督机构而最终确定为动物卫生监督机构，负责行使有关动物防疫的全程监督管理执法工作。

三、动物卫生监督机构的职能调整

从目前已经公布的改革方案看，动物卫生监督机构的职能调整主要有以下几种：

1.整体划转。分类划归完全承担行政职能的事业单位，职能、机构、人员整体划转，单独设置，隶属于相关行政机关，如北京市动物卫生监督所。分类划归主要承担行政职能的事业单位，职能、机构整体划转，调整为相关行政机关的内设机构，人员分置安排，如湖南省动物卫生监督所。

2.部分划转。剥离部分行政职能移交相关行政机关。如安徽省将“跨省调运乳用、种用动物审批”职能移交省畜牧兽医行政主管部门；内蒙古和安徽省阜阳市都是将动物卫生监督执法职能剥离划归行政机构，动物卫生监督机构其他职能、性质、人员维持不变。

3.机构撤销。行政职能剥离划归行政机关，原动物卫生监督机构撤销，人员并入其他公益性事业单位，如广东省动物卫生监督所。

4.合并机构。安徽省太湖县、金寨县并入县农委执法大队，加挂动物卫生监督所牌子；安徽省太和县动物卫生监督所并入县农委，独立设置，监督执法职能移交县农业执法大队。

四、事业单位改革后动物卫生监督工作面临的问题

1.事业单位改革后，部分地区动物卫生监督机构撤销、合并，监督执法职能被剥离，从事动物卫生监督工作人员分流，法定职责界定依据模糊，出现有事无人管、无权管现象，对重大动物疫病防控工作构成隐患。

2.近年来，国家制定颁布的农业（畜牧兽医）法律法规不少，也培训、考核、录用了一批专业执法人员，但分摊到每一个执法单位，就存在人手不足现象，导致执法监管不力，出现农业（畜牧兽医）执法薄弱点甚至空白点。

3.我国畜禽养殖量大，但饲养分散，监管任务重。以安徽省为例，面积13.96万平方千米，城镇化率53.5%，年出栏生猪2800万头（2016年安徽省肉猪年出栏2874.9万头），禽7.5亿羽，2017年全年出具动物A证148771份、产品A证270990份、动物B证276971份、产品B证1120867份，目前全省在职官方兽医3386人，平均每个官方兽医需要负责20.6平方千米地域内所有动物、动物产品检疫和动物防疫活动。加之改革后官方兽医部分流转，产地检疫率更难以达到100%，甚至部分地区屠宰检疫也存在漏洞，有把关不严现象，长此以往，势必危及动物源性食品安全。

4.人员过渡安置工作是承担行政职能事业单位改革的重要环节，涉及人员的切身利益，从目前已经出台的《安徽省承担行政职能事业单位改革试点中人员过渡安置工作实施办法》看，承担行政职能事业单位人员安置主要有直接转任、考试登记和维持不变三种方式，如何确保安置工作平稳过渡，是当前动物卫生监督机构改革工作的重点、难点问题。

五、对推进动物卫生监督机构改革的建议

事业单位改革是一项时间紧、任务重、难度大、涉及面广的系统性工程，各地应该充分发挥主观能动性，在保证全国整体划一的基础上，在动物卫生监督行政类事业单位的划分上，应该保证机构名称、职能、管理、执法人员的相对统一，如果分类结果五花八门，势必会影响分类工作的权威性，滞缓改革进程。现结合各地动物卫生监督机构改革试点方案提出如下建议。

1.重新修订《动物防疫法》，理顺农业（畜牧兽医）行业相关法律法规。现行《动物防疫法》颁布实施已超过10年，至今仍有部分空白法条没有实行，为应对当前动物、动物产品大市场、大流通格局和互联网＋监管服务等新形势的需要，重新修订《动物防疫法》，理顺农业（畜牧兽医）行业相关法律法规，明确涉改动物卫生监督机构的法定职能势在必行。建议借鉴国外先进做法，由企业提出并推动法律法规的制定，提高企业参与度，既提升企业的主动性，保证法律法规良好的可操作性，又客观上提高了市场对畜牧兽医管理部门工作的配合程度。

2.加快农业（畜牧兽医）综合执法队伍建设。根据农业部办公厅《关于农业综合执法改革中动物卫生监督执法有关问题的复函》：县级以上地方人民政府编制部门批准设立的承担动物卫生监督职能的机构，无论其机构如何设置、名称如何表述，均属于该法规定的动物卫生监督机构，有权以自己的名义行使《动物防疫法》赋予的相应职责。要求各地深化兽医管理体制改革，大力推进农业（畜牧兽医）综合执法，明确农业（畜牧兽医）综合执法机构的职责权限，加快农业（畜牧兽医）综合执法队伍建设，做好执法机构、执法工作、执法人员的有效衔接，将分散在各职能部门的行政执法职能重新整合，理顺执法体制，专司执法工作，独立行使职能，切实实现执法职能由综合执法队伍承担的改革初衷。

3.推进政府购买动物检疫公益性服务。动物及动物产品的检疫工作依法应当由动物卫生监督机构的官方兽医实施，但随着我国养殖规模的不断扩大和改革后各地动物卫生监督机构的撤并转，导致官方兽医严重不足，难以达到申报必检的预期效果。从国际看，各OIE成员国普遍将动物检疫作为一项技术措施，规定在本国境内动物及动物产品流通过程中，可由符合条件的指定兽医人员具体实施对动物健康的检查权。动物检疫是《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中，明确列举的一项购买服务内容，具备实施的政策基础。因此，可考虑将动物检疫协检工作纳入政府购买动物防疫公益性服务范围，委托由执业兽医、乡村兽医（经过培训、考核合格的）组成动物诊疗服务机构承担协检工作，引导兽医从业人员更好地服务于养殖业。

4.统筹安排，妥善做好人员安置工作。在改革过程中，要严格按照政策和程序办事，坚持“三公”原则，确实保障涉改动物卫生监督机构人员的合法利益。借鉴以往改革经验教训，有针对性地做好政策解释和舆论宣传工作，对可能出现的不稳定因素做好应对预案，及时妥善处理各类突发事件，加快出台岗位设置、财政扶持等人员分流安置配套政策，妥善分流安置有关人员，使被分流人员特别是仍旧保留事业编制的人员理解改革、支持改革。

近些年来，由于西尼罗河热、埃博拉出血热、H7N9流感、链球菌病等新发和再发人畜共患病的出现，使动物疫病防控，杜绝人畜共患病的发生流行成为兽医公共卫生面临的主要挑战。适值国家机构改革的关键时期，如何确保改革的深入推进和动物卫生监督工作持续加强，是各地政府和兽医工作者们要认真对待和认真思考的问题。