雾霾应急的行政法规制

李居正 王楷文 侯立荣 刘元波 赵紫燕 李娜

摘 要：雾霾应急是政府应对极端雾霾天气的临时保全措施，但由于缺少规制机制，雾霾应急预案在落实过程中存在着诸多问题，其中公共与公民权益保护之争尤显激烈。通过了解各地政府雾霾应急措施实施情况，分析对比同异得失之处，以行政法进行规制的理路，从加强司法审查的角度探讨建立良性应急机制之道，在积极应对环境污染同时，保护公民权益不为之或少为之所害。

关键词：雾霾应急；行政法；规制

改革开放后的中国，凭借优越的自然环境和经济为先的发展进路，短时间内便取得了令世界瞩目的成就。经济高速发展的同时，粗犷式的发展方式却造成了诸多环境问题，雾霾便是之一。当出现极端雾霾天气时，雾霾应急就成为了在短时间内有效降低污染程度的缓兵之计。目前，我国大部分地区已建立起雾霾应急机制，但由于缺少法律规制，各地政府在行使自由裁量权以落实雾霾应急机制的过程中，易产生启动条件与实施措施各行其是，缺乏统一性与科学性的问题，因而对雾霾应急机制进行适当的行政法规制以保护公民权利成为当今政府不可回避的问题。

1 雾霾应急之现状

近年来，频发的环境污染事件冲击着人们的底线，特别是当极端雾霾天气而公民的生命健康受到紧迫的威胁时，公民要求公权力机关有所作为。

从经济转型等宏观角度来消除雾霾，并非一朝一夕之事。但从现实角度考虑，对极端污染天气采取快速有效的措施则又是当前中国社会所急需解决的重大问题，尽快降低重污染天气的持续时间及危害程度，也是人们环境改善方面的主要要求。因而全国人大及其常委会加强了立法、修法工作，国务院及其部委也相应出台行政法规、部门规章来应对严重污染天气，其中国务院于2013年颁布的《大气污染防治行动计划》、环保部于同年制定的《城市大气重污染应急预案编制指南》、《关于加强重污染天气应急管理工作的指导意见》对各地如何建立雾霾应急机制提供指导，2015年《大气污染防治法》修订，新增“重污染天气应对”一章则起到了确定职责、划分权限的统筹作用。在雾霾治理包括應急方面，我国呈现“对雾霾治理特殊性的认知逐渐清晰”、“立法活跃度不断提高”、“立法更加明确”、“治理范围更加全面”、“治理模式逐渐科学”的倾向。

2 雾霾应急的行政法规制之必要

雾霾应急的行政法规制是指对政府运用行政裁量权制定、实施雾霾应急预案的行政行为加以规范、管制，使其在法律尤其是行政法设置的框架内合法、合理运行，以实现政府进行雾霾应急的目的。法律各级政府自由裁量权，因地因时制宜决定是否采用和采用何种雾霾应急措施。但是由于政府执政水平良莠不齐加之公民权利保护意识不足等因素，由此便导致产生了很多问题，最为突出的是对公民环境与健康权利的“保护不足”与公民财产权和自由权的“过度侵害”的问题，如何权衡公共利益与个人利益之冲突，亦是对政府何种程度上贯彻行政法之比例原则的考验。

3 雾霾应急的行政法规制之理路

3.1 完善启动标准

目前，我国各地一般只有同时具备“污染严重”与“持续时间长”两个因素时才能够启动应急预案。由于缺少相对统一的标准，预案启动过急，于公民个人权益不利；过缓，于公共权益不利。只有以行政法手段来健全雾霾应急的启动标准，同时结合科学的环境评估标准，促成一个科学、完整的启动机制，才能推动雾霾应急预案具体措施的良好落实。

3.2 限缩政府自由裁量权

《大气污染防治法》第六章明确了地方政府在应对重污染天气问题上的职责，在一定程度上促进了政府在雾霾应急等一系列重污染天气应对上的作为，但并未对政府在环境治理方面的权力进行限制，导致很多地方出现了政府在环境问题上滥用裁量权。政府在雾霾应急预案上的行政裁量权进行收缩，这包括决定裁量的收缩和选择裁量的收缩，即政府是否作为和如何作为两个部分，尽可能地在落实好雾霾应急预案的同时，缓解公民财产权、自由权的保护和公民环境与健康权益的保护之间产生的冲突与矛盾，充分保障公民的合法权利。

3.3 加强司法审查

政府在雾霾防治中的责任分工不够明确，因行政机关的不作为而导致的环境污染事故也屡屡发生。首先，建立全国统一的国家大气污染监控管理部门，实时进行数据监测，统一发布大气环境质量监测数据，提高可信度。其次，司法机关发挥法律审查作用，由法院对雾霾应急中的行为进行司法审查。当前我国在司法审查的具体方式上采用的是“附带审查”，只有当行政行为影响到公民、法人和其他组织的权利时，相关主体在提起行政诉讼的同时才能“一并请求”法院对该规范性文件予以审查。针对这个问题，行政法可以赋予公民对规范性文件向法院提出审查请求的权利，提高法院进行司法审查的效力，扩大公民权利救济的法律渠道，完善我国雾霾应急的行政法规制体系。

参考文献

[1]温晋锋、王赟：《雾霾治理立法：趋向与反思》，《人民论坛》2016年第4版，第101—103页。

[2]陈海嵩：《雾霾应急的中国实践与环境法理》，《法学研究》2016年第4版，第152—169页。