下好城市规划一盘棋驱动长远绿色发展

本刊记者 邹笛

有人说，“所有的城市都是疯狂的，然而是华丽的疯狂。所有城市都是美丽的，然而是冷酷的美丽。”做出一份好规划，葆有长远眼光和历史耐心，才能让栖居的城市变得优雅而美丽。事实上，“大城市病”也往往源于规划问题。只规划当前不考虑未来、只容纳存量不兼顾增量，甚至一张蓝图不能绘到底，就免不了要承受城市病的疼痛。从这个意义上说，拉开距离眺望城市，规划才能精准对焦；站在高处俯瞰城市，规划才能兴利除弊。从增加绿色到疏浚水脉，从建设景观到展示文化，从优化空间到人城互动，城市对美好生活的承载，不仅要跃然于纸上，更要屹立在大地。

城市规划服务于发展，更要引领发展。在新的时代条件下，尤须铭记“规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”，让规划理念和建设理念同步升级。一位规划专家感慨，城市规划往往会考虑一个区域的未来发展空间，进而在交通和配套布局上留出余量，但有关部门则会质疑“这个地方既然没人去，为何还规划”。的确，由于规划具有前瞻性、周期性等特点，城市规划在具体落实过程中，难免受到多种因素的影响。但我们不能只习惯于“哪里需要建设哪里才做规划”的思维，而要更多树立“哪里有了规划哪里得到发展”的理念。

区域协调发展促转型

作为一个发展中的大国，我国幅员辽阔，区域情况之复杂、地区自然状况差别之明显，在世界上都是少有的。长期以来，西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展等一系列区域协调发展的重大决策部署陆续实施。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央更是把促进区域协调发展摆在更加重要的位置，提出并重点实施“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略，2017年粤港澳大湾区建设亦提上日程，区域协调发展的“新版图”更加清晰，人民群众的获得感不断增强。

区域城乡协调发展，是我国长期以来指导地区经济发展的基本方针，是新时代影响人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的重要因素。党的十九大报告明确提出实施区域协调发展战略，并首次提出乡村振兴战略，这对未来城乡区域发展提出了更高要求。

2017年底召开的中央经济工作会议对区域协调发展也作了更为细致的部署。会议明确提出，要实现基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡，人民生活水平大体相当。“中央经济工作会议上，习近平总书记提出坚持以人民为中心的发展思想，新时代下区域协调发展也正是体现了这一理念。以往我们提GDP这一指标比较多，现在更注重基础设施、人民生活水平等指标。”中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所研究员黄征学认为，新时代下，区域协调发展战略的内涵更细化和具体了。

区域协调发展战略和乡村振兴战略都是建设现代化经济体系的重要环节。2018年2月4日中央“一号文件”正式出炉。“一号文件”对于党的十九大提出的乡村振兴战略进行了更加细化的部署，其中非常显眼的一条就是要坚持城乡融合发展——坚决破除体制机制弊端，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，推动城乡要素自由流动、平等交换，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。

当前城市发展中普遍存在的环境污染、资源匮乏等问题，往往超出现有行政区划的边界，导致地方政府在解决问题时或力不从心或互相推诿，甚至进一步导致问题的恶化。

区域协调机制在实现区域协同发展的过程中起着重要作用。构筑城市群内各地方政府共同参与、制度化水平较高的区域协调和监督机制，综合运用各方面手段和政策，协调各方利益，才能对促进城市群的整体发展起到积极作用。

十九大报告明确提出了区域协调发展战略的主要任务，是对长期以来坚持区域协调发展的全面提升。

城市群推进新型城镇化

习近平同志在党的十九大报告中指出，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。这为新时代我国推进新型城镇化指明了方向和路径。

当前，我国城镇化进程已迈入中后期阶段，2017年，常住人口城镇化率达到58．52%。随着城市的快速发展，城市病成为困扰许多城市的突出问题。城市病的起因主要是城市规划建设不合理、功能过度集中、人口快速膨胀带来交通拥堵、环境污染、住房拥挤等问题。而城市群建设正是解决城市病问题、防止掉入“城市发展陷阱”的一种有效城镇化模式。在城市群模式中，大中小城市和小城镇协调发展，科学定位各自功能，提升中小城市和小城镇的资源聚集能力、特色发展能力，推动人口和资源要素由大城市向周边城市和小城镇有序转移，共同打造优良的生产、生活和生态环境，实现城市（镇）发展与民生改善同步提升。可见，以城市群为主体形态推进城镇化，不仅能消除城市病、显著提高居民生活质量，而且能拓展城市（镇）发展空间，释放城市（镇）发展潜力，大幅提升城市（镇）运行效率和经济社会发展水平。

长期以来，在唯GDP论的地方官员政绩考核下，一些城市“摊大饼”式扩张的现象屡见不鲜，造成城市建成区人口密度极度偏低。2000～2011年间，我国城市建成区面积增幅高达76．4%，而城镇人口仅增长了50．4%，两者相差26个百分点。2012年以来，这种不协调的趋势并未得到明显改善，城市建成区面积年增长率由2012年的4．5%上升到2015年的4．7%，而城镇人口年增长率则由3．1%下降至2．9%。直接反映城镇化特征的城市人口密度数据显示，2015年已出现了轻微的负增长，而2012年的这一数字为3．5%。可见，大量的通过“人为造城”来提升土地城镇化率的现象，忽视了人口和经济活动的集聚规律，其粗放而低效的土地利用方式，带来了土地资源的严重浪费。

发展城市群，强调相关城市（镇）在公共服务和基础设施方面共建共享，在城市功能定位和产业经济地理方面互补共赢，在资源开发利用和生态环境保护方面统筹协同。这就需要完善城市功能定位与产业分工，加强基础设施建设互联互通，实施跨区域生态环境保护。

国务院印发的《全国国土规划纲要（2016-2030年）》提到，必须促进各类城镇协调发展：以开发轴带和开发集聚区为依托，以城市群为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。到2030年，主体功能区布局进一步完善，以重点经济区、城市群、农产品主产区为支撑，重要轴带为主干的新型工业化、城镇化格局基本形成，人口集疏更加有序，城市文化更加繁荣，全方位对外开放格局逐步完善，国际竞争力显著增强，国土开发强度不超过4．62%，城镇空间控制在11．67万平方千米以内。

城市群是中国经济发展的重要增长极，也是最具创新活力的板块。十九大报告明确了未来中国新型城镇化的模式、路径和重点。未来，中国将完善城市群协调机制，加快城际快速交通体系建设，推动城市间产业分工、基础设施、生态保护、环境治理等协调联动，促进形成大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。近年来，中国城市群发展格局加快形成，长江中游城市群、成渝城市群、长江三角洲城市群、中原城市群、北部湾城市群等发展规划均已相继落地。

将生态理念贯穿城市规划

党的十九大报告把“坚持人与自然和谐共生”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要组成部分。中国在二十世纪八十年代开始基础理论研究，并结合中国社会经济发展情况和城市规划实际，形成了一系列理论体系和规划建设实践。据统计，全国97．6%的地级（含）以上城市和80%的县级城市提出建设生态型城市的目标。全国范围内出现了大量冠以生态城、生态区名称的试验区、示范区、新区等；各地、各部门也编制了大量以“生态”为关键词或着眼点的规划。生态城市的理想得到了官方和民众的高度认同，一时间，“生态”成为最时髦的词汇和最常见的形容词。生态城市建设遍地开花，取得了一定的成绩。

但在这一波热潮中也出现了一系列的问题，如生态规划泛滥、可实施性差、急功近利、名不符实等问题，“生态”往往沦为噱头。更有甚者，一些生态城选址在湿地、海岸等生态敏感脆弱地区，大规模的填海造地、围湖造地等开发行为造成了不可挽回的生态破坏。

城市规划与建设是人类在地球生物圈的重要活动，生物圈为人类提供了生存和发展的环境。生物圈中的各种生态系统都与人类的生存和发展息息相关。人们在开发和利用生物圈中各种资源创造物质财富的同时，不能忽视生态系统自身的特点和生态规律，不能忽视人类活动对各种生态系统造成的胁迫效应和影响，更不能将充满生命的生物圈简单地看作人类的资源库和蓄污池。因为，人类对生物圈施加的任何影响，生物圈都将按照自身的规律反馈给人类。我们在城市规划和建设中在利用自然资源的同时，要尊重自然、善待自然、按生态学规律办事，才能使大自然赐予人类的宝贵财富能够被人类持续永久地利用，才能使人类与大自然和谐共处，持续拥有这美好的地球家园，实现人类社会的可持续发展。

规划设计是绿色建筑的龙头。贯彻落实生态优先建设，首要是坚持生态的建筑设计理念，注重建筑设计的适应性，注重绿色能源充分利用，注重装配式建筑及绿色建筑材料的使用，注重城市配套设施生态设计。二是坚持生态建设的理念。要广泛应用新技术、新材料、新工艺，始终贯彻绿色建造、智慧建造的新理念，充分运用BIM、大数据、物联网等信息集成技术，采用建筑工业化生产方式，实现现场建筑垃圾分类回收再利用。三是坚持生态运营的理念。目前，生态运营的理念已经由单纯保护水、大气、土壤等自然环境向综合考虑社会、经济、文化、生态环境等全面可持续发展方向发展。要加强生态运营管理体系的建设，建立完善的生态运营技术路径，利用好智慧城市管理系统不断完善生态运营。

城市化是人类社会发展不可避免的趋势。在城市化进程中，人类将大多数野生生物限制在越来越狭小的范围内，同时也将自己圈在钢筋水泥和各种污染构成的人工环境中，远离了人类祖先所拥有的野趣盎然的生活环境，产生了种种文明病。因此，改善和保护城市生态环境，是我们在城市规划和城市发展过程中应当高度重视的重要课题。城市规划中对城市生态环境越重视，城市生态环境就会朝着人们理想的方向发展，我们的生活质量和生存环境就会不断改善。

要想建设好生态城市，必须加强城市规划，其规划不仅仅局限于将生态学原理应用于城市规划过程中，而是将其思想渗透于各个方面和部分，使城市规划生态化，也就是既考虑到现今的生态关系和生态质量，又要考虑到城市未来的生态关系和质量，以使城市和城市生态系统持续发展。

不忘初心，方得始终。城市规划，没有一寸土地是没用的，就看如何发挥最大效益，而最终效果要靠群众满意度来衡量。说到底，城市规划必须发挥协同力。谋划城市未来，不能每个部门各搞一套，甚至规划打架；解决城市住房问题，不能只是规划部门描绘蓝图，其他部门置身事外；激发城市群集聚效应，不能龙头城市做大做强，其他城市“感觉被掏空”。小到职能部门的协同作战、多规合一，大到城市群、区域联动，城市规划建设不仅应实现内部自洽，更要致力于发展一体化，让居民不断增强获得感。

“时间在炫耀他的目光，企图看穿我们能走多远”。一座座城市，何尝不是时间的作品。始终坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位，并将之贯穿到城市规划、建设、管理的全过程，我们的城市就能真正让生活更加美好。