基于PPP的国防采办融资模式分析

娄云飞 陈 颖

(中央财经大学国防经济与管理研究院，北京 100081)

PPP模式(Public—Private Partnerships)是指政府机构与私人机构构建伙伴关系，提供公共服务和产品的一种方式。合作双方共同分担风险、分享利益。这种模式与传统模式的区别在于实现了风险的分摊，在一定程度上对私人部门产生了激励，能够克服市场失灵导致的委托—代理问题。缓解了公共部门的资金、效率、监督问题，同时也带动了相关企业的发展。不仅在一般公共领域适用，在国防采办方面也存在着巨大的潜力。

1 PPP典型结构

图1所示是一个PPP的典型结构。

首先，由政府部门按照特定需求进行招标。竞标者通常由几家大公司联合组成，成为承包联合体，政府机构与中标成功者签订合同。

其次，中标联合体中的成员企业各自出资组建成特殊目的载体，该目的载体作为项目公司。

第三，通常工程规模巨大，项目公司会进行债务融资,融资来源主要是银行和其他资本市场。为了吸引广泛的投资者，很多情况下,在债务融资过程中会通过政府担保等方式进行增信。

第四,项目公司将不同的项目任务分包给专业公司，通常这些承包者是项目公司的成员或股东。

第五，在某些国家还存在PPP二级市场，企业可以将持有的项目公司股权进行出售，提前收回投资成本，以便进行新的投资。

物业管理公司提供服务支付费用股权投资债权投资分包合同政府部门项目主管部门政府部门咨询机构项目公司SPV建筑公司其他股东银行物业管理公司提供服务支付费用股权投资债权投资分包合同政府部门项目主管部门政府部门咨询机构项目公司SPV建筑公司其他股东银行。

2 PPP的主要模式

2.1 BT(Build-Transfer)建设-移交

项目发起人与投资者签订BT合同，由投资者负责项目的建设，竣工后将项目移交给发起人，发起人按照项目总投资加上合理的回报支付投资者。这种模式比较多的应用于基础设施领域如：工程道路、桥梁、水利工程等。

2.2 BOT(Build-Operate-Transfer)建设-运营-移交

由政府提出拟建设项目，通过公开招标形式选择项目发起人，由中标的项目发起人组建项目公司，进行项目融资、组织项目的建设和运营。获取利润的方式是在特许期内以运营该项目产生的现金流量。在特许期结束后，由项目公司将整个项目无偿移交当地政府。

2.3 PFI(Private Finance Initiate)私人融资活动

PFI与BOT类似，主要的区别在于以下两点。

2.3.1 PFI模式实行全面的代理制

BOT公司通常自身具有开发能力，仅仅将调查、设计等前期工作和建设、运营中的部分工作委托给相关的专业机构。而PFI公司通常自身并不具有开发能力，在项目开发过程中，需要广泛的应用各种代理关系，并且将代理关系在投标书和合同中明确，从而保证项目开发安全。

2.3.2 PFI模式项目运营权归属处理灵活

FBI模式的项目在合同期结束后，项目的运营权的归属可以通过续租的方式确定，也可以是继续拥有所有权的形式，私人企业可以灵活处理。而BOT模式则不允许有可供选择的方式，明确规定在特许权期届满之后，私人企业不得以任何形式运营，只能将项目所有权无偿转交给政府，并由政府进行管理。目前英国国防部拥有最大的PFI项目，例如军事飞行培训计划、机场服务支持等，还有例如教育或民用建筑物，公路，监狱，医院等。

2.4 TOT(Transfer-Operate-Transfer)移交—经营—移交

国际上TOT这种融资方式采用的越来越多，通常来说，项目是由政府部门或国有企业已经建设好的，政府部门或国有企业只是将该项目一定期限内的所有权或经营权有偿转让出去，取得该项目的投资者运营管理该项目；在约定的期限内投资者自负盈亏，获得全部的收益并支付所有的支出，期限届满之后，政府部门或原企业再收回该项目的产权或经营权。

3 PPP在国防采办融资中的应用

这一部分将结合案例分析讨论融资模式在国防采办中的具体化。

3.1 BT模式

这种模式中军队专用性较强的基础设施，例如军队的办公楼、士兵宿舍等，因为这类基础设施没有收益性，所以私人部门一般不愿投资，主要的投资主体还是国防部门。

3.2 PFI模式

这种模式在英国的国防类项目中应用的比较广泛，采用PFI模式的英国政府直接购买公共服务本身，不同于一般的获取基础设施的所有权。PFI模式与其他模式相比显著优势在于把政府部门能的绝大多数风险都转移给了私人部门，政府与承包商之间的合同倾向于租赁合同性质。PFI模式在英国发展的比较成熟，可以从研究英国的案例获得一些启发。第一部分将分析PFI模式的大致思路，第二部分将结合案例进行说明。

PFI模式的大致思路如下。

3.2.1 模式确定

首先确定政府项目所要达成的目标，然后据此计算出公共部门进行公共投资的全寿命费用PCS(Public Sector Comparator)，进而与PFI的合约费用进行比较，其差额即为VFM，通常作为公共投资的比较指标使用,最后根据比较结果来选择是政府直接投资运营还是采用PFI模式。

3.2.2 招标

公共部门公开招标，就服务期限、支付方式等合约条款与投标者进行协商，投标者提供最终方案，政府部门选拔最终中标者并进行财务条款的交涉，查验风险是否转移,VMF是否最大化。确定最终中标者，由该中标者实施项目的全管理。

3.2.3 项目融资

(1)股权、债权融资。

项目所需资金额通常巨大，项目公司一方面会进行股权融资，参与融资的有项目公司本身通常作为融资主体以及各类机构投资者：金融机构、养老基金等参与股权投资。另外重要的一部分来自于银行借贷。

其中贷款人(银行)与政府部门会签订一个直接协议。 这项协议赋予了贷款方一定的项目介入权，规定在借款方(承包商)违反PFI项目合同时，政府部门不能直接终止与借款方的PFI项目合同，而必须给出贷方一个机会“介入”(“STEP-IN”)， 以纠正违约。不过项目的最终决策权在于发包方，介入权的行使取决于两者的协调。

(2)ABS资产收益证券化融资。

ABS这一融资方式利用资本市场，采用发行债券的方式以募集资金，投资者可以通过项目资产的预期收益，相关的信用等级等信息作为判断依据。

3.2.4 项目运营及风险转移

项目公司将任务发包给承包商，建成以后，政府部门签订租赁协议付费使用，承担以下风险：

(1)需求方面的风险：例如政府要求建造的军舰没能达到实际容量要求，政府要承担这部分风险，与项目公司无关。

(2)合同签订后需求变动带来的损失。

(3)合同期间使用程度带来的损失，过度使用需额外支付费用，不足会带来资金浪费。

私人部门承担以下风险：

(1)面临着工程达标的风险，如果不能达标，将要受到惩罚，面临成本增加的可能，因此对于实施PFI融资模式的采购也要求技术上达到一定的成熟度，保证达标。

(2)成本超支的风险，传统采购合同中这部分由政府承担。

(3)能否及时交付的风险。

(4)服务交付过程中的潜在风险，即从制造商获得产品时可能的风险，以及后续维护过程中产品出现问题的风险。

对PFI模式的案例分析。

案例一：澳大利亚巡逻艇。

(1)背景。

澳大利亚弗里曼特尔级巡逻艇(FCPB)超过了原来的15年使用寿命，国防部决定延长他们的寿命并且发展替代系统。

项目目标：国防部需要得到的是承包商提供达到指定性能要求的3000个巡航天的能力，国防部需要的是能力,而不是给定的船只，提供巡逻船的数量可能有所不同,只要指定的性能要求和3000天运营日的要求可以达到即可。

(2)融资模式选择。

首先对PSC和PFI下的价格比较，计算VFM，结果表明使用PFI能够实现资金的价值，并且规避风险(传统合同政府承担112项风险，PFI下只有5项)。但是考虑到巡航舰用途的特殊性，因此若采取PFI模式，其租赁协议应当属于融资租赁而不是经营租赁。因为巡航舰的使用对象单一只有国防部门使用，设备不租赁期间需要较大的维护费用。

融资租赁与经营租赁的区别在于：经营租赁一般租赁期较短，租金也较少，设备所有权归出租方，资产在出租方账上反映。而融资租赁一般租期较长(租期占设备可使用寿命的75%以上)，租金较多(出租方收回的租金基本可以收回设备的成本)，融资租赁资产在承租方账上反映。所以基于融资租赁性质政府需要在一个会计年度内计算整个项目的成本，而不是像经营租赁中分几年付款，这体现在政府的资产负债表上，所以尽管PFI所需支付的现金流净值要比直接购买低8%，国防部还是采用了直接购买，而不是PFI合同。

虽然PFI不被接受，但是仍然有效地进入了政府所有、企业经营合同(GOCO)的形式。由此也可以看出并不是所有的公共项目都适合FPI模式。

案例分析二：支援直升机机组人员训练项目。

(1)背景。

此项目是培训类项目，目的有两方面：一是减少实际飞行时间，二是这类直升机的操作环境通常比较危险，通过模拟训练增强飞行员应对不利环境的能力。从这两方面节省空军的成本。

(2)融资模式选择。

国防采购局通过比较两种模式后得出结论，PFI合同能够更好的实现货币价值。

(3)合同。

①国防部与项目公司CVS(三个承包商组成)签订了40年的合同，CVS承担设计，建造和运营。国防部有义务保证20年的使用。该合同的第二个20年的时间将在最初的20年份部分完成后重新评估。国防部在后20年没有义务继续履行合同，可以取消合同不附加金融追索权。从国防部看来，这一合同是一项收取服务费的服务合同，国防部本质上是购买一种能力。建造风险和训练效率的都转移给了承包商。只有承包商取得有质量的结果和每个飞行员培训的圆满完成政府才会支付。

②合同的付款是基于国防部实际使用情况，产品的质量和可用性。根据基于预期国防部的使用率的一个费率来收费。因此，MOD按比例结算到超过合同使用或未达到使用时间，并接受惩罚。同样，承包商会由于缺乏优质的服务或无法提供培训而处罚。该支付方案刺激双方以最大限度地提高资产的潜在的使用率。

③此外，由于国防部并不总是使用全部的设施，实际MOD使用需求只有80%。但是国防部需要履行其合同义务的100%，因此剩余的设施能力将依然存在，使得CVS征求第三方使用。外源产生收入在MOD和CVS之间按比例划分。第三方设施的使用是对MOD和CVS有利。国防部在设施服务使用上具有优先权。这种类型的多方合同有助于降低政府的整体成本，有助于利用未充分利用政府的能力。

Serco教学国防部银行直接协议三方协议运营公司各机构投资者20% 80%债权投资租赁协议主体合同三方协议合同分包CAE维护 Amey建造 CAE模拟器 VegaCBTE&Svisuals出售资产公司CVS股权投资 Serco教学国防部银行直接协议三方协议运营公司各机构投资者20% 80%债权投资租赁协议主体合同三方协议合同分包CAE维护 Amey建造 CAE模拟器 VegaCBTE&Svisuals出售资产公司CVS股权投资。

图2 支援直升机机组人员训练项目运营机制

(4)项目运营机制。

项目公司CVS将分解成为两部分：资产公司和运营公司。

①资产公司负责为项目融资，设计，建造，购买设施，租赁土地。它的资金来源于两方面。

一方面是股权融资，主要来源是各承包商、机构投资者等，他们按照持有的股份分享公司的利润，这部分体现在所有者权益上占到20%。

另一方面是借贷，来自于六大银行，体现为项目公司的负债，占资产的80%。同时银行为了保护自己的利益，防止项目中断收不回本息，一方面要求得到项目公司股权的20%，另一方面和国防部签订直接协议，即当项目中断时，银行有涉入权。同时运营公司、国防部、银行间还会签订三方协议，确定各自的权利义务。

②利润来源于出租给运营公司资产来获得租赁费。

运营公司有三方面的职责。

一是运营公司直接与国防部签订合同，按照国防部的要求向资产公司租赁所需要的设备，同时将与国防部签订的合同分包成多个合同给分包商。

二是负责运营管理：设备的维护，模拟器维修，提供教员等。

三是负责征求第三方的使用，并且将额外的使用带来的利润在国防部和运营公司之间分配。

③项目的风险转移。

除了一般PFI合同下的风险转移，在这个案例中，国防部将建造超支、性能故障的风险都转移给了承包商。

3.3 BOT、TOT模式

这两种模式可以用于军队的基础设施建设。

例如军事物流基地的建设可以采用BOT模式，军队与私营部门签订建造方案，由私营部门投资建造，建设完成后由私营部门进行有限期的运营，收回投资成本并适当盈利，期满后移交给军队管理运营。

当军队引入某种先进的比较通用的设施及装备时，军队可能缺乏懂技术、善管理的运营团队，可采用TOT模式进行公私合作。将部分资产在有限期内转让给私营部门运营管理，派驻军事人员学习管理，运营期满后移交给军队管理运营。

4 结论

本文在梳理了几种典型的PPP定义及模式的基础上，通过结合案例的形式分析了PPP在军事领域的应用，由于英国是PPP模式应用的最成熟的国家，其融资模式主要是PFI模式，所以重点分析了PFI模式的运作过程，这也是最值得我国借鉴的模式之一。

在PFI模式的分析中列举了两个案例。案例一说明了并不是所有的公共项目都适合于PFI模式，要符合货币价值最大化的原则，并且一些国防专用性较强的项目采用PFI模式也有很大的困难。案例二具体说明了PFI的运作机制，在具体操作上比较值得借鉴。目前PPP在我国国防领域的应用尚处于探索阶段，需要借鉴各国成功的有益经验，完善相关风险评估机制，政策保护措施等，合理有序的推动国防采办融资领域的创新。

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