为千年古城墙筑起“法治之墙”

杨鸣佳

“赞成35票，反对零票，弃权零票。”台州市第五届人大常委会第五次会议表决通过了《台州府城墙保护条例》，并经省第十二屆人大常委会第四十四次会议审查批准后，于2018年1月1日起施行。

历时一年多，几易其稿，反复打磨，该条例终于尘埃落定，台州府城墙保护无法可依的尴尬局面从此结束。

回望立法过程，既有开怀的畅谈，也有激烈的争论，更有思想的碰撞……让人充分感受到了“民主”之于“法治”的分量。

民有所呼，法必有所应

台州府城墙肇始于东晋，历经1600余年，全长6000多米，拥有空城、马面、砖石包墙等多种独特结构，2001年6月被确定为全国重点文物保护单位。2012年11月，国家文物局批准将包括台州府城墙在内的“中国明清城墙”（共8座）列为《中国世界文化遗产预备名单》进行联合“申遗”。

素有“江南八达岭”之称的台州府城墙，兼具军事防御和城市防洪功能，是一块璀璨的文化瑰宝。古建筑学泰斗罗哲文先生曾评价其为“伟大创造、全国罕见，是北方明长城的师范和蓝本”。

然而，台州府城墙的保护之路并不平坦。历史上，因军事防御、城市防洪等需要，古城墙先后经历五次大修，在拆与建中延续至今，留存着历朝历代的文化脉络和时代印记。近代以来，古城墙也有不同程度的损坏，东面城墙于1956年被拆，加上年久失修，部分墙体发生坍塌。所幸，古城墙虽然历经战火破坏和风雨侵蚀，可依然较好地保存了其原有的空间格局和历史风貌。

与此同时，加强古城墙保护的呼声也越来越高。随着城市建设加快，如何在大拆大建的浪潮中，保留古城墙的完整性及其历史风貌，成为摆在文物保护者面前的一道难题。

2003年，临海市成立了台州府城墙保护与开发管理委员会，针对古城和台州府城墙保护，专门组建了一支监管队伍。

近年来，临海市政府还先后筹资4000多万元修复城墙，制订出台《台州府城墙管理暂行办法》，不断加强古城墙保护和管理力度。可由于缺乏相应的法律法规，对古城墙的保护、利用和管理始终处于无法可依的“窘境”。

“没有法律法规的支撑，就算发现破坏行为，我们也只能以劝说为主，难以采取相应的处罚措施，执法效力自然就弱了。”工作人员对此表示无奈。

“古城墙的一砖一瓦都是文物，要严加保护。如果大家都拿走一点，这个破坏太大了，而且是不可逆转的，应在法律层面明令禁止。”对于当前存在的一些破坏行为，附近居民也显得有些气愤。

没有法的护卫，仅靠公民自觉，古城墙保护工作着实堪忧。此外，对台州府城墙保护进行立法，也是申报“世遗”的必备条件。

“立法，不仅仅是解决对违法行为的处罚问题，更重要的是解决好如何管理的问题，通过立法明确政府和部门的职责，明确具体的保护措施，增强公民的保护意识。”台州市人大常委会教科文卫工委主任张贤连说，“古城墙保护的许多问题，只有通过立法才能从根本上予以解决。”

民有所呼，法必有所应！经各方呼吁，在台州市人大常委会的主导下，台州府城墙立法终于开启“破冰之旅”。

在民意中“淬炼”，遂立良法

立法计划确定后，台州市人大常委会法工委、教科文卫工委主动上门与政府相关部门对接，明确法规草案起草的工作规则和总体要求，从源头上保证立法质量。

2016年7月下旬开始，教科文卫工委会同市政府相关部门开展立法前期的考察、调研，广泛征求各方意见，并确定专人全程跟踪参与，及时了解、掌握法规制订进度。

2017年4月初，在收到台州市政府提请审议条例草案的议案后，台州市人大常委会多次召开座谈会、专家论证会，就草案内容向各县（市、区）人大常委会、市级有关部门、文保专家、律师及市民广泛征求意见建议。

4月25日，台州市人大常委会党组副书记、副主任柯昕野带领市立法调研组在临海市召开立法调研座谈会。“这是浙江省设区市获得立法权之后，出台的第一部文物保护条例，为传承文化遗产提供了法律保障，是弘扬历史文化的重要举措，也为其他文保工作起到了积极的启示和借鉴作用。”柯昕野对条例前景充满期待。

让民意融入立法全过程！“我们不怕有不同声音，就是要让大家充分讨论，充分发扬民主，这也是我们人大工作的根本制度遵循。”台州市人大常委会主任元茂荣鼓励大家多提意见、提好意见。

2017年5月25日，条例草案正式提交台州市人大常委会会议审议。其间，与会常委会组成人员、列席人大代表各抒己见，大到立法总则，小至一字一句，大家不断交换意见，最终形成六方面14条修改意见。

为进一步修改完善条例草案，2017年7月5日至6日，台州市人大常委会副主任李志坚再次带领法委、法工委、市文广新局、市政府法制办有关人员赴临海开展立法调研。

“立法易，立高质量的法难。”8月28日，条例草案修改稿再次提交台州市人大常委会会议进行二审，常委会组成人员、人大代表以更加“挑剔”的眼光审视该条例。

关于“设立台州府城墙保护日”这一条，大家意见不是十分统一。一些委员、代表认为当前各种“日”过多，没有必要设立这个保护日，建议删去。多数委员、代表则认为应该设立，结合台州实际，这个保护日有其特殊意义，也有利于台州府城墙的宣传保护。最后，法制委员会综合考虑各方意见后建议将5月10日设立为“台州府城墙保护日”。

“第二十条中规定‘每年清理危害城墙安全的植物不少于1次，为何不少于1次，理由是什么？建议修改为‘及时清理危害城墙安全的植物。”最后，该条款又修改为“每年及时清理危害城墙安全的植物”。

审议过程中，法制委员会还牢牢把握与上位法、其他相关规定“不抵触”的原则，对重点条款的合法性、合规性进行重点审查。例如，针对条例草案第十五条“在城墙上举办大型活动的，活动举办者应当向临海文物行政部门提出申请，办理相关审批手续”，常委会组成人员审议认为，该条款增加了行政许可前置条件，与当前“最多跑一次”改革精神不符，建议修改为“利用城墙……，应当征求临海市文物行政部门的意见”。

“‘三个精是确保条例条文质量的重要指导思想，即框架结构精干化、查找问题精准化、条文设计精细化，以解决具体实际问题为落脚点，避免‘大而全、‘小而全问题。”在问及如何确保条文质量时，台州市人大常委会法工委主任於艳华如是说。

凡事辩则明，不辩则晦。经过一审、二审，条例草案数易其稿，吸收来自方方面面的意见，扬长避短，日臻完善。修改后的《台州府城墙保护条例》，内容更加成熟、条理更加清晰、用词更加精准、地方特色更加明显，最终经台州市第五届人大常委会第五次会议表决通过。

法治之光，照亮千年古城墙

条例的出台，结束了台州府城墙保护无法可依的历史，为千年古城墙筑起“法治之墙”。这也是台州文物保护方面的“首法”，意义深远。

台州府古城墙，作为全国重点文物保护单位，承载着厚重的历史文化底蕴，是进行爱国主义、中华优秀传统文化宣传教育的生动教科书。“5月10日是戚继光抗倭‘九战九捷中‘花街大捷的日子，将这一天定为‘台州府城墙保护日，有其特殊的意义。”台州市人大常委会秘书长董服标表示，这个“保护日”体现了地方特色，更有利于进行宣传教育。

该条例明确指出，“台州市人民政府和临海市人民政府负责城墙保护工作……城墙保护经费列入财政预算。”这意味着，城墙保护工作不仅仅是当地政府一家之责，需逐步构建起由两级政府主导、归口部门负责、相关部门配合、公众广泛参与的责任体系，形成层层负责、环环相扣的管理机制，使城墙保护工作逐步走向规范化、系统化。

“从保护规划到城墙修缮、利用、日常管理等，条例均作出明確规定。”於艳华介绍说，该条例还明确了破坏城墙行为应承担的法律责任，为相关部门开展执法提供了依据，让台州府城墙有了一把法律“保护伞”。

事实上，该条例的出台，不仅有利于古城墙保护，也为2020年进行联合“申遗”创造了条件，为台州文化走出国门，走向世界，架起了一座桥梁。