2017年国家立法画卷

阿计

新法突进，填补法制短板

2017年最为激动人心的立法成果，莫过于全国人代会3月5日表决通过的民法总则。作为重启民法典编纂工程的开篇之作，民法总则不仅是一份统领全局的“民事权利宣言书”，更寄托着六十多年来几代国人呼唤“权利法典”的梦想，承载着穿越民法典立法五次受挫之历史三峡的雄心。

正是这样的神圣使命，决定了民法总则必须立足现实的国情土壤，守望民族的精神高度。从基本原则设定、主体制度完善、权利谱系扩容、责任机制重塑、诉讼时效变革等宏观架构，到引入成年人监护制度、保护胎儿遗产继承权、确认虚拟财产权利等制度创新，再到增设临时监护制度、拓展人格权保护疆域、創立遭性侵未成年人特别诉讼时效规则等细节雕琢，民法总则抒写民法精神，高擎私权旗帜，处处融入了规则的力度、权利的温度。

然而这样的立法成功，殊非易事。从一审到三审，法律草案先后三次公开征求意见，共收到70227条立法建议，足见公共参与的沸腾热情。回溯整个立法进程，近70%的条文先后变动，直到全国人代会四审期间，还作出了150多处修改。正是坚守民主科学的立法轨道，秉持反复打磨的工匠精神，推动法律草案不断凝聚共识、砥砺前行。

根据既定的立法路线图，在民法总则迈出最为关键的第一步后，随之跟进的将是民法典各分编的编纂，并最终于2020年完成统一的民法典。尽管未来的立法道路依然充满挑战，但毫无疑问，一个崭新的民权时代，已经不可逆转地开启了！

2017年丰富多姿的立法行列中，有一部特别的新法律，拨动了无数人的爱国情弦。她，就是9月初出台的国歌法。

凝聚着忧患意识、家国情怀和民族精神的国歌早已深入人心，但在现实中，也存在着奏唱国歌不规范、参与者举止不得体、商业化利用国歌乃至篡改国歌歌词、歪唱国歌曲调等乱象，严重损害了国歌的尊严。正因此，围绕着哪些场合应当奏唱国歌、哪些场合不得使用国歌、奏唱国歌应当遵循何种礼仪等焦点，国歌法构建了清晰的制度规则。尤其是对于侮辱国歌的行为，国歌法不仅设置了行政处罚机制，而且明确警示“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。国歌法问世仅仅两个月后，跟进出台的刑法修正案（十）便增设了针对侮辱国歌行为的刑事追责机制。其一脉相承的立法逻辑，表达的正是捍卫国歌尊严的坚定立场。

相对于禁止性规定，更多现身于国歌法中的是引导性规定。诸如“国家倡导公民和组织在适宜的场合奏唱国歌，表达爱国情感”之类的原则宣示，“国歌纳入中小学教育”之类的制度安排，无不体现了激励公众爱国热情、培育公民国家观念的立法深意。从这个意义而言，推动国歌所蓄含的精神力量真正融入国人心灵，转为公共信仰，才是国歌法的终极追求。

盘点2017年出台的新法律，11月诞生的公共图书馆法，以其独有的立法价值，写下了文化立法的新篇章。确立发展方向，强调公益属性，明晰政府责任，鼓励社会参与，改造管理机制，提升服务效能……旨在全方位重塑公共图书馆面貌的立法设计，亮点纷呈。公共图书馆法与2016年持续出台的电影产业促进法和公共文化服务保障法一脉相承，是弥补文化立法“短板”的又一重要突破。借助法律的力量，引领书香社会，开启全民阅读，进而提升国人的文化素养和精神海拔，这样的理想前景，奠定的正是构建文化强国最坚实的基石。

修法纵深，铸造法制链条

国家安全领域的立法进一步快马加鞭，且深入更多的维度，呈现更广的视野，勾画了2017年立法极为鲜明的一大脉络。

是年4月完成修订的测绘法，其一大修法意图是，立足总体国家安全观的高度，直面“问题地图”迭出、泄密事件频发的现实风险，构建严格的监管和追责制度，将与国家主权、安全息息相关的基础性、战略性地理信息资源，纳入更为有力的法制保护羽翼之下。

与测绘法的修法行动相比，更具“国家安全”色彩的是2部新法的诞生。2017年6月，国家情报法率先亮相，写下国家安全立法的重彩一笔。9月初，核安全法接踵而至，从安全标准、生产许可到执法监管，核安全法始终贯穿着“从严防控”的立场。从信息公开、公众监督到无过错核损害赔偿制度，核安全法不断朝着保护公民权益的方向演进。为全社会送上一颗法律“定心丸”的同时，也向全世界展示了一个负责任的大国形象。

与国运民生息息相关的环保法制取得重大进展，是2017年立法的又一关键线索。

2017年6月，水污染防治法完成问世以来的第三次修改。从强化地方政府责任，以法律形式确立河长制，到完善流域水污染联合防治制度，健全重点领域水污染防治措施，再到严格保障饮用水安全，增设农村生活污染治理机制等等，新版水污染防治法的制度更新，无不直面治污难点，彰显对百姓“水杯”的深切关怀。而法律责任的升级改造，更是此次修法最大的发力点，从扩大处罚行为种类，到引入“按日计罚”等新机制，再到大幅提高罚款上限，增设停业、关闭等终极措施。其加码重罚力度之大，史无前例。

水污染防治法修法竣工之际，土壤污染防治法草案也步入了一审程序。多年以来，土壤防污一直处于立法空白。及至年底，法律草案已经历二审，环保立法领域攻克最后一块“硬骨头”，指日可待。

从水污染防治修法，到土壤污染防治立法，标示着2017年环保立法的高度。往前追溯，自2015年新环境保护法实施以来，大气污染防治法、海洋环境保护法已率先完成修改，这标志着，大气、海洋、水体、土壤等主要环境要素，已全部进入修法或立法序列，其背后隐含的，则是全方位铸造最严环保法制链条的战略意图。随着相关立法逐一破题，最后决胜的时刻已不再遥远。

2017年上演的又一幕立法大剧是，经济领域多部陈年旧法开启“翻新”模式，掀动重塑市场法则的修法浪潮。

其中典型当数1993年出台的反不正当竞争法，该法是改革开放初期立法中，为数寥寥的多年未修之法，深陷捉襟见肘的困境。2107年11月初，长跑24年的反不正当竞争法终于完成首次大修。从增设互联网不正当竞争条款，到合理划定市场自由与不正当竞争的边界；从扩大商业贿赂范围，到细化各类恶意仿冒行为；从加大行政处罚力度，到确立民事赔偿责任优先原则……反不正当竞争法焕然一新的面貌，回应着时代的变迁，见证了重建市场竞争健康生态的立法努力。

与反不正当竞争法同时修法告捷的，还有实施已近30年的标准化法，清晰呈现了根治标准过多过滥、增加标准有效供给的双向目标。相较之下，更具“促进”基调的中小企业促进法、农民专业合作社法先后修法告成。前者围绕中小企业现实困境所设计的系列解决方案，后者洞察农民专业合作社发展方向所确立的诸多助力机制，接踵释放出公平竞争、开放宽松的法制环境信号。2017年的11月初，会计法等11部法律以“打包”方式作出一揽子修改，诸多行政审批栅栏和职业资格认定门槛被批量拆除。及至年底，招标投标法、计量法亦联袂作出修改，再奏激发市场活力的凯歌。

在此起彼伏的修法浪潮中，一部新法的别样亮色也格外引人注目，事关消费者权益保护、产业健康发展的电子商务法草案，已在扎扎实实二审后进入了倒计时，即将填补市场法则的一大空白。

修立并举，护航改革大业

回溯2017年的立法足迹，2月完成修订的红十字会法，不仅是2017率先表决通过的“第一法”，也是这一年社会关注度最高的立法事件之一。

近年来曝出的“郭美美事件”等风波，令红十字会深陷空前的信任危机，正是这样的现实，催动了颁行23年之久的红十字会法首次大修的步伐，也决定了重建公信成为最核心的修法主题。优化内部监督治理结构，引入第三方机构的独立审计机制，拓宽信息公开等社会监督通道、增设法律责任专章……红十字会法修法从多个维度编织的制度笼子，直指立法盲区，处处彰显着“打造公开透明红十字会”的立法努力。

2017年最具“微改大义”特质的修法成果，莫过于2月修改的企业所得税法。其直接动因是对接一年前出台的慈善法，尽管只是一个条文的修改，却对企业慈善捐赠的税收优惠制度作出了实质性变革。此次修法行动更深层的意义还在于，奏响了2017年税收法定进程的序曲。

相较于企业所得税法的微改，2017年年底联袂诞生的烟叶税法和船舶吨税法，更是洋溢着税收法定精神气质的新法之作。尽管这两个税种在税制体系中并不起眼，却率先成为由暂行条例上升为法律的税种。由此，自2015年立法法修改后所启动的税收法定行程，迈出了历史性的一步。更重要的是，小税先行的立法路径，隐含的乃是“先易后难”的立法战略。按照立法机关确立的2020年前全面落实税收法定原则的时间表，多部税收暂行条例的“升级”已刻不容缓。而率先出发的烟叶税法和船舶吨税法，无疑将为未来的税收立法提供宝贵的立法经验和样板价值，从而以小税破冰，深刻影响落实税收法定原则的立法全局。

对于最近五年高潮迭起的司法改革而言，2017年是一个不同寻常的收获季节。诸多司法改革纷纷开花结果，掀起修法确认司改成果的热潮，塑造了一道特别的立法景观。

是年6月底，行政訴讼法和民事诉讼法率先联袂作出修改。此次修法的基本动因是，两年前由全国人大常委会授权在部分地区启动的检察机关提起公益诉讼试点，已到收官之际，也因此迎来了以立法手段验收改革成果的时间节点。随着两大诉讼法同步完成修法，检察机关提起公益诉讼制度正式载入法律。

两个多月后的9月初，随着法官法等八部法律作出一揽子修改，将国家统一司法考试更改为国家统一法律职业资格考试的改革构想，再奏立法凯歌。其最大的变革亮点是，将须经资格考试的法律职业人员范围，由原来的法官、检察官、律师、公证员四大法律职业群体，扩容至部分具有准司法性质的法律从业人员。由此指向的，正是加速法律职业共同体建设、奠定公平正义法治基石的深谋远虑。

于这两次重大的修法行动之外，更多确认司改成果的修法之举已在路上。2017年8月，人民法院组织法和人民检察院组织法首度大修草案进入一审程序。年底，法官法、检察官法修订草案亦携手启动一审。司法责任制等众多重量级的司改成果，已纷纷载入草案。可以预计，这些修法方案一旦转化为现实立法，固化司改成果的同时，也将推动司改进一步走向纵深。

2017年，沿袭近年来人大以授权决定颁发试点通行证的模式，国家立法机关的相关授权决定依然密集推出，但与往年相比，却呈现了不同的气象，蕴含着别样的深意。

4月，全国人大常委会作出决定，将此前授权部分地区开展的人民陪审员制度试点改革，延期一年。这是立法机关针对即将期满的授权试点改革，首次明确作出延期决定。其基本缘由是，为期两年的试点改革仍未彻底破解一些瓶颈难题，需要更多的时间寻找最佳改革路径。其后的11月初和12月底，为试点改革延期的授权决定新模式又两度复制。此前在部分地区开展的多种农村土地制度试点改革，得以延长一年期限。根本原因就在于，土地制度改革事关农民权益和社会稳定，兹事体大，不可冒进。

开辟更为广阔的试点改革疆土，是2017年人大授权决定的另一个重要方向。11月初，全国人大常委会作出决定，将此前在北京市、山西省、浙江省开展的国家监察体制试点改革，推开至全国各地。由此，肩负反腐使命的监察体制改革，由区域性试点演进为全国性实验。

无论是延长试点改革期限，还是扩大试点改革范围，都生长于突破与审慎并重、积极与稳妥兼顾的行权新生态，折射的正是对国家、人民高度负责的担当精神。而法治原则、程序正义和实践理性的融合，也必然滋养出立法促进改革、改革反哺立法的互动效应。

极目望去，2017年的立法路上，更多立法的身影已经起跑。基本医疗卫生与健康促进法草案、英雄烈士保护法草案、国际刑事司法协助法草案等等，集体搭上了2017年立法审议的末班车，为2017年立法史册画上圆满句号，也为未来立法埋下了精神线索。在向2017年立法版图致敬的目光中，2018年更加精彩可期的立法画卷，已经徐徐展开。