中国知识产权行政管理迎来新格局

廖风华

2018年3月13日，国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议。经党的十九届三中全会和全国“两会”审议通过，3月21日，《深化党和国家机构改革方案》（简称《方案》）全文对外公布。《方案》关于深化国务院机构改革部分提出：不再保留国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局，组建国家市场监督管理总局；重新组建国家知识产权局，由国家市场监督管理总局管理。

3月21日，新组建的国家市场监督管理总局正式成立。原国家工商行政管理总局党组书记、局长张茅任国家市场监督管理总局局长、党组副书记。原国家食品药品监督管理总局党组书记、局长毕井泉任国家市场监督管理总局党组书记、副局长。申长雨任国家知识产权局局长、党组副书记，刘俊臣任国家知识产权局党组书记、副局长。

根据《方案》对机构改革时间节点的要求，中央和国家机关机构改革要在2018年年底前落实到位。中国知识产权行政管理即将迎来新格局。

新设国家市场监督管理总局撤工商总局

《深化党和国家机构改革方案》提出，改革市场监管体系，实行统一的市场监管，是建立统一开放竞争有序的现代市场体系的关键环节。为完善市场监管体制，推动实施质量强国战略，营造诚实守信、公平竞争的市场环境，进一步推进市场监管综合执法、加强产品质量安全监管，让人民群众买得放心、用得放心、吃得放心，将国家工商行政管理总局的职责，国家质量监督检验检疫总局的职责，国家食品药品监督管理总局的职责，国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构。

对于国家市场监督管理总局的主要职责，《方案》规定：负责市场综合监督管理，统一登记市场主体并建立信息公示和共享机制，组织市场监管综合执法工作，承担反垄断统一执法，规范和维护市场秩序，组织实施质量强国战略，负责工业产品质量安全、食品安全、特种设备安全监管，统一管理计量标准、检验检测、认证认可工作等。

考虑到药品监管的特殊性，组建国家药品监督管理局，由国家市场监督管理总局管理，主要职责是负责药品、化妆品、医疗器械的注册并实施监督管理。将国家质量监督检验检疫总局的出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署。保留国务院食品安全委员会、国务院反垄断委员会，具体工作由国家市场监督管理总局承担。国家认证认可监督管理委员会、国家标准化管理委员会职责划入国家市场监督管理总局，对外保留牌子。

在执法方面，将整合组建市场监管综合执法队伍。整合工商、质检、食品、药品、物价、商标、专利等执法职责和队伍，组建市场监管综合执法队伍，由国家市场监督管理总局指导。

根据《方案》，不再保留国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局。资料显示，国家工商行政管理总局的前身是中央工商行政管理局，成立于1956年。之后历经多次机构改革，于2001年从国家工商行政管理局升為国家工商行政管理总局（正部级），为国务院直属机构，其主要职责是进行市场监督管理和有关行政执法工作。至2018年3月21日，新组建的国家市场监督管理总局正式成立，国家工商行政管理总局不复存在。

组建国家市场监督管理总局，将工商、质检、食药监“多合一”，无疑是市场监管方面一次大的变革，全新的市场监管体制呼之欲出，由过去分散式的各部门监管变为统一的集中监管，这被认为可以有效解决“九龙治水”问题。

重组国家知识产权局 统一管理专利、商标、原产地

《深化党和国家机构改革方案》提出，重新组建国家知识产权局，由国家市场监督管理总局管理。强化知识产权创造、保护、运用，是加快建设创新型国家的重要举措。为解决商标、专利分头管理和重复执法问题，完善知识产权管理体制，将国家知识产权局的职责、国家工商行政管理总局的商标管理职责、国家质量监督检验检疫总局的原产地地理标志管理职责整合，重新组建国家知识产权局，由国家市场监督管理总局管理。

国家知识产权局的主要职责是，负责保护知识产权工作，推动知识产权保护体系建设，负责商标、专利、原产地地理标志的注册登记和行政裁决，指导商标、专利执法工作等。商标、专利执法职责交由市场监管综合执法队伍承担。

根据资料显示，国家知识产权局原名中华人民共和国专利局（简称中国专利局），1980年经国务院批准成立。1998年国务院机构改革，中国专利局更名为国家知识产权局，成为国务院的直属机构，主管专利工作和统筹协调涉外知识产权事宜。专利局成为国家知识产权局下属事业单位，国家知识产权局把对专利申请的受理、审查、复审、授权以及对无效宣告请求的审查业务委托国家知识产权局专利局承担。由此可见，在此次重新组建之前，国家知识产权局主管范围仅限于专利方面。

知识产权涵盖专利、商标、版权、商业秘密等领域。在《方案》出台之前的行政体系中，专利由国家知识产权局管理，而商标由国家工商行政管理总局管理，版权由国家版权局管理，原产地地理标志类似于商标，不过和商标管理是分离的，放在国家质检总局。知识产权体系的专利、商标等分属不同部门管理，带来了执法冲突的问题。国家知识产权局重新组建后，将专利、商标、地理标志进行统一管理，避免分头管理；同时，将商标、专利的注册登记和行政裁决放到国家知识产权局来管理，执法放到市场监管部门来管，有利于增强知识产权综合执法力度。

中央宣传部统一管理新闻出版工作 加挂国家版权局牌子

《方案》第一部分“深化党中央机构改革”第十一条提到，为加强党对新闻舆论工作的集中统一领导，加强对出版活动的管理，发展和繁荣中国特色社会主义出版事业，将国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责划入中央宣传部。中央宣传部对外加挂国家新闻出版署（国家版权局）牌子。

调整后，中央宣传部关于新闻出版管理方面的主要职责是，贯彻落实党的宣传工作方针，拟订新闻出版业的管理政策并督促落实，管理新闻出版行政事务，统筹规划和指导协调新闻出版事业、产业发展，监督管理出版物内容和质量，监督管理印刷业，管理著作权，管理出版物进口等。

根据资料显示，国家版权局设立于1985年，之后一直与新闻出版署保持一个机构、两块牌子的形式。至2013年，新闻出版总署与广电总局整合，组建国家新闻出版广电总局，加挂国家版权局牌子。国家版权局的主要职责是主管全国的著作权管理工作。

从世界范围看，目前实行知识产权制度的196个国家或地区中，74个实行集中统一的专利、商标、版权‘三合一模式，113个实行相对集中的专利、商标‘二合一模式（如美国、法国、日本、韩国等）。此次机构改革将专利与商标管理体系合并，顺应了国际发展趋势，虽未将版权管理纳入，但仍是向前迈进了一大步。

政策解读：国家机构改革对知识产权行业的影响

上述改革方案有三个亮点。首先是实现了专利与商标的二合一管理。虽然没有将知识产权的另一重要组成部分——版权也纳入统一管理体系，但毕竟已向前迈出了实质性一步。其次是将国家知识产权局划归新组建的国家市场监督管理总局管理。这不仅是制度创新，更是理念创新。知识产权本来就是市场经济的产物，也只有在市场中知识产权才能最大限度发挥其价值。最后是知识产权执法体系的优化。统一专业的执法体系无疑会加强知识产权执法力度，同时避免多重执法，提高执法效率。

上述机构改革的方案和思路对今后中国的知识产权保护格局将产生重大而深远的影响，可以预见知识产权行业也会随之进行调整和适应。总的来看，这次机构改革对知识产权行业的影响包括以下几个方面。

（一）强化市场规范的作用，营造公平有序的市场环境

从国家市场监督管理总局的设立目的来看，强化市场综合监督管理，规范和维护市场秩序，是其主要职责。因此在国家市场监督管理总局的层面，知识产权作为其行政管理中的一项工作，知识产权行政管理也应当纳入市场监管这个主要职责中。可以预见，今后知识产权行政管理将更多地着眼于规范和维护市场秩序這一角度，从市场竞争角度给予知识产权以合理的定位及管理，规范和维护市场秩序，营造诚实守信、公平竞争的市场环境，确立知识产权运用的正确合理的边界。

（二）统一和整合知识产权行政管理，提高行政办事效率

这次机构改革的关键词就是“统一”和“高效”，对于知识产权来说，将专利、商标、原产地地理标志等行政管理统一由新组建的国家知识产权局来负责，势必会推动知识产权保护体系的建设。从行政机构的角度，知识产权正在从单一化走向全局化，行政部门考虑知识产权问题也将从整体上而非割裂地、局部地看待。

同时，为了更高效地进行行政管理，在专利、商标、地理标志行政管理之间不可避免地会统一标准和制度，如在申请、注册制度上，可能会有更加统一和规范的工作标准。

（三）知识产权行政、执法统一化

这次将商标、专利执法职责交由市场监管综合执法队伍来承担，使得市场监督综合执法队伍真正成为一支“全能型”的队伍，其涵盖了工商、质检、食品、药品、物价、商标、专利等各个执法方面。如何保证执法水平，尤其是到地方市场监管综合执法队伍上的整合，还需要进一步方案上的支持。

此外，根据拟重组方案，商标、专利的注册登记和行政裁决放到国家知识产权局来管理，执法的方面放到市场监管部门来管，也涉及到了两者的协调统一问题。目前我国专利执法的队伍不是很强，工商部门的执法能力相对来说较强，且执法人员比较充足，重组后，或能提升专利执法力量。

（四）对相关知识产权法律、法规进行调整

这次国家机构改革将涉及到不同法律法规的修改，因为过去不同的部门执法涉及到的条文差异很大，执行力度和要求也不一样，如《反垄断法》的执法就是一个例子。另外《专利法》修订也已经列入2018年国务院的立法计划中，在《专利法》之前的提交审议稿中，专利行政执法部分一直争议较大，这次随着机构调整的方案确定，相关问题已迎刃而解，相信《专利法》修改将会在年内尽快出台。

本次成立新的国家市场监督管理总局后，原先的涉及到过去不同部门的法律条文会进行修改。同时由于未来国家强化市场监管，更加强调事中和事后监管，原先的监管流程的部门规章等也需要再造和整合。