日本就业制度对我国的启示

张振羽

摘要：就业是民生之本，就业是安国之策。当今中国，经济转型势在必行，老龄化迫在眉睫，就业形势也随之变得日益严峻。当前中国的就业制度，调查结果不准确、救济方式单一，较亟需吸取外国先进经验。而我们的邻国日本，不仅拥有相对先进、多样的就业保障制度，且在文化心理、社会结构方面，皆与中国有相似之处，可作为我国改善就业制度的重要参考。笔者于2017年参加教育部“中国高中生访日代表团”，实地对日本就业制度进行考察，特作此文，以资参考

关键词：就业制度；社会建设；民生保障

一、问题的提出

（一）就业问题的重要性

就业是民生之本，就业是安国之策。就业关乎每个人的生计，关乎人民的获得感，是故就業问题不仅仅是一个经济问题，更是一个关乎社会稳定的社会问题、政治问题，是极端重要的。

（二）严峻的中国就业形势

根据中国统计局已有数据，中国的城镇登记失业率虽自2012年起即基本稳定在4.1%，可城镇登记绝对失业人数却呈上升趋势：2012年城镇登记失业人数为的917万人，2013年为926万，2014年为952万，至2015年则为966万人。

值得注意的是，由于城镇登记失业率的失业人数来源是指“在报告期内在劳动保障部门登记的失业人数”，唯有具有城镇户口、参加失业保险、有望拿到政府救济金者方会前去登记，是故城镇登记失业率是远低于现实失业率的。

（三）借鉴日本的原因

本次研究之所以选择日本为借鉴对象，除作者有幸参加中国高中生访日代表团赴日访问之外，更因日本与中国之文化、人口结构一定程度上的相似性以及日本处理就业问题的可行性。

1.相似性：中日同处东亚，文化相近，是故两国待业者的就业心理必有相似之处；两国皆面临少子化、人口老龄化，是故两国的劳动力结构也具有相似性。

2.可行性：日本自上世纪九十年代经历了以《广场协议》为导火索的经济衰退，泡沫经济的破碎导致日本失业率的攀升；经过几年的简单恢复，就业形式有所改善，却又袭来了2008世界金融海啸，日本经济再受重挫，失业率上升。在多次面对失业率波动的过程之中，日本不断完善以《雇佣保险法》为代表的就业促进制度，积累了丰富的可行经验。

（四）试图解决的问题

本次研究，作者试图解决两个问题：

1.如何获得准确的官方失业率统计结果

当前，国内官方发布的失业率数据为“城镇登记失业率”，每年由国家统计局与劳动和社会保障部联合发布。城镇登记失业率由于需要失业人员自行前往有关部门登记，是故与就业市场之实际情况有很大偏差。如下图所示，粉线为政府发布的“城镇登记失业率”，黑线则为政府组织专家学者通过走访、分析、抽样调查所估算出的更符合就业市场实际情况的“城镇调查失业率”。观察下表，我们不难发现：

（1）城镇登记失业率往往低于城镇调查失业率

（2）每逢经济波动、就业率快速变化时，登记失业率不仅反应不及时，且严重偏离现实。

如左侧红星，系九十年代国企改革、减人增效所导致的3000万国企职工下岗浪潮；在这个失业率快速变化的时期，城镇登记失业率皆表现出了反应速度慢、反应程度轻的问题，对政府决策产生一定程度的误导。

综上所述，“城镇登记失业率”虽有调查成本低的有点，却将未去民政部门登记之失业者排除在失业队伍之外，偏离实际；“城镇调查失业率”虽然接近市场真实情况、调查周期短、信息量大、人为干扰因素少，却缺乏权威性、规范性，难以作为官方昭告天下之权威数据。由此可见，如何获得准确额度官方失业率统计结果迫在眉睫。

2.如何促进就业，特别是治理结构性失业

（1）多样的就业促进方式

通过学习《中华人民共和国社会保险法》《社会救助暂行办法》，我发现我国的失业救济制度十分单一，主要集中于物质性的援助。如《社会保险法》第二条“国家……等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。”《社会救助暂行办法》第五条“完善社会救助资金、物资保障机制”。如何借鉴日本，寻找除物质帮助之外的援助手段，是我们的重点。

（2）治理结构性失业

学界将失业划分为三种：周期性失业、摩擦性失业以及结构性事业。

a.所谓周期性失业，是与经济周期性波动相一致的；由于经济周期性波动暂时难以控制，是故周期性失业的治理难度较大。

b.摩擦性失业，则多少因季节性、技术型因素引起的失业，一般失业时长较短，属于国家动态经济中无可避免的较正常现象。

c.而结构性失业，则是劳动力市场上供给侧与需求侧的不吻合，是劳动力供给无法适应市场需求的失业，因而这种失业是长期的、严重的。由于劳动力无法满足市场需求，劳动者将长期不被雇佣；企业无法寻找到满足需求的劳动者，也将面临用工荒。在我国的具体体现，则在于“大学生就业难，企业招聘难”的怪圈。唯有通过政府进行宏观调控以及政策支持，改善结构性失业，才能从根本上减少失业对社会、经济发展带来的副作用——这也便是我选择结构性失业作为重点研究问题的原因。

二、如何获得准确的官方失业率统计结果

（一）日本失业率统计之优点

通过查询日本上位法律以及民间调查，我获取了一些信息，了解了日本失业率统计的一些优点：

1.与国际接轨

就失业率调查而言，日本总务省发布之《基干统计调查总览》则明确规定了调查方法、调查事项，乃至调查中对不同调查对象的不同调查问题（姓名、受教育状况、年收入、休业原因、有无希望就业、失业年限等等）

4.统计人员明确、统计机构独立

5.统计周期短

日本的就业情况统计周期为每月，相较于国内一年的调查周期是极短的

（二）我国城镇调查失业率统计存在之问题

我国的失业率统计主要分为城镇登记失业率和城镇调查失业率两种。城镇登记失业率的问题如前文所述，为“登记”这一统计方法所导致，是根本矛盾，难以改良。因此，我们主要就城镇调查失业率存在之问题进行讨论、改良：

1.对于“失业”的界定不与国际接轨

国际上的失业统计范围是指劳动者在一定时期内的工作时间累计取得的报酬不能满足基本生活需要的人。例如：美国以每周工作不满15小时为失业，法国以每周工作不足20小时为失业——15小时、20小时，乘以当地之最低工资标准，是可以维持一个人一周之基本生活需要的。

而我国对于“失业者”的统计范围，则以每周工作時间不足一小时为失业。我国一小时的工资，是明显无法满足人一周之基本生活需要的。

2.经费来源不稳定

依照我国《统计法》规定：“县级以上人民政府应当将统计工作所需经费列人财政预算”，可在实际操作中，失业率统计经费可能来源不足，甚至出现“零经费”的极端情况。以《关于失业统计调查若干问题的探索》对相关领导的采访为证：“本次调查的组织领导者最初想把这次调查委托给丹东市统计局组织人力完成，但丹东市统计局测算要完成本次调查任务，大约需要经费20万元，调查的组织者没有这笔经费，最后只好以社区份内应该完成的工作及社区干部和协理员的奉献精神来完成调查任务。”

3.统计标准不甚统一

其实，我国《统计法》对于统一的统计标准有明确的规定：“国家制定统一的统计标准，保障统计调查采用的指标涵义、计算方法、分类目录、调查表式和统计编码等的标准化。”，可以说，从立法层面上，我国比日本法律更加详细。但在实际操作之中，我认为该法条并未能向民众展现其实施成果。

最基本的，在我国统计局官网中，虽然有详细的统计结果，我却未能寻找到如日本《基干统计调查总览》中对于统计方法、标准的介绍。

4.统计机构独立性有限

统计机构的独立，是确保统计结果不受人为干扰的制度保障。我国的统计法虽设置了国家统计局以“依法组织领导和协调全国的统计工作”，设置了国家统计局之派出调查机构以“承担国家统计局布置的统计调查等任务”。但是在统计行为的具体实施层面——县、乡、镇，却是“县级以上地方人民政府设立独立的统计机构，乡、镇人民政府设置统计工作岗位”。以地方政府为设立地方统计机构之主体，则很难保证统计机构独立行使职能，很难保证其不会因地方政府之政绩考量歪曲统计数据。

5.统计人员素质有限、任务过重。

结合个人生活经验以及采访身边同学，我们得知中国的统计人员大多数社区的工作人员兼任，乃至诸如“社区社保协理员”等公益性岗位人员。这些工作人员相当一部分年龄较大、文化水平有限、对于电脑等先进统计设备的使用不甚熟悉，素质有限。

此外，正所谓“上面千条线，下面一根针”，由于缺少专职的统计人员，失业率统计工作只能由社区干部以及社保协理员兼职完成。社区社保服务站的已知工作已有16项之多（诸如开发、管理社区公益性岗位，安置大龄就业困难群体等），外加兼任之统计任务，任务过重。

6.统计周期过长。以日本、美国为代表的发达国家，其失业率统计周期为皆为“月”，甚至达到每月数次；而我国的统计周期则为“年”。较长的统计周期不仅会导致信息量的减少，更会使统计数据对政策的参考意义大幅下降。试想，对于失业一周的失业者和失业一年的失业者，我们怎能采取相同的援助措施呢？

7.统计样本流动导致数据偏差。我国当前的城镇调查失业率统计，是以社区为单位，类似“属地管辖”之调查范围划分。但是，由于当前诸如棚户区改造、劳动力快速流动等因素，很多青壮劳力并不在其户口所在地，统计人员往往面对“人去楼空”的尴尬情况，导致其就业情况无法被统计。而这些流动劳动力，又恰恰是失业者的主力军。这些数据的缺失，必然对调查失业率产生极大的偏差。

（三）日本失业率统计对我国的借鉴作用：

对于我国调查失业率的部分问题，日本的失业率统计方法可以为我们提供解决办法：

对于方才提到的“民调公司”以及“善于利用规范的调查失业率”，我希望做出如下补充。

1.运用社会力量，模仿设立西方之“民调公司”，是符合当前全面深化社会主义市场经济改革大背景的。这种“民调公司”，既摆脱了政府统计员的僵化低效，提高了统计质量，又可以在一定程度上为政府减低调查成本。最为难能可贵的是，社会层面的“民调公司”由于摆脱了各级地方政府这些大吸盘，其受地方政府影响较少，统计数据更加真实。

当然，这种“民调公司”所发布之数据关乎社会心理、国家稳定，其活动一定要在中央政府的掌握之下。因此，中央控股的混合所有制民调公司，是有一定可行性的。

2.采取以普查为基础，抽样调查为主体的调查体系，是我认为较符合我国国情的：

a.以普查为基础：普查，主要以现有的城镇登记失业率为主。该数据具有较强的实用性、统计成本低廉，是民政部门施政的重要基础数据

b.以抽样调查为主体。统计周期过长的危害前文已有表述，缩短统计周期迫在眉睫。我国城镇人口众多、财政条件有限，是故以抽样调查为主体的调查方式是缩短统计周期的不二法门。我们可以参考日本劳动力统计的抽样调查，以六千分之一之比率进行抽取，在选取样本时注意样本的代表性，力图以最少的花费为政府提供最准确的数字。

c.调查体系的建立。每次的统计工作之间应当是相互联系的，而不是相互孤立的。我们应当建立一个以全国劳动力信息数据库为基础的调查体系，将每个人在历次统计中的就业情况记录在案。调查体系的建立，有利于政府掌握就业形式的快速变化，有利于政府实现对劳动力资源的动态管理。

三、如何促进就业——授人以鱼不如授人以渔

通过学习日本的《雇佣保险法》以及民间走访，我认为日本促进就业的最大优点为政府不仅致力于维持失业者的基本生活，更着眼于帮助失业者找到工作，重新步入社会——这或许便是日本极低失业率的秘诀所在。

（一）多样化的津贴制度

根据日本的《雇佣保险法》，日本的津贴分为三类：

1.求职者津贴：这部分津贴不仅包括基本生活所需的基本津贴，还包括技能学习津贴以及寄宿津贴。技能学习津贴指失业者学习官方指定机构提供之职业技能培训所获得的津贴，其中又包括了听课补助以及交通补助（听课补助费用为每天500日元，最高不超过20000日元）；寄宿津贴则指失业者在学习期间如不得不离家独居，将获得每月10700日元的津贴。

2.就业促进津贴：这项基金的给付对象为在雇佣保险给付期间找到短期或长期工作的失业者，旨在鼓励失业者寻找工作，而不是因福利制度而滋生懒惰。

3.教育训练津贴：失业者在接受或完成厚生劳动省大臣大臣指定之教育训练时，一定比例的授业费用由雇佣保险制度支付。设立的目的亦在提高失业者劳动技能，促进其就业。

反观我国之社会保障，仍然停留在维持失业者基本生活之水平。我认为我国在有条件的情况下，可以参考日本，为培养失业者劳动技能提供补贴。

（二）密布的就业信息平台

在日本交流期间，我在诸多便利店门口发现了摆放免费就业杂志、提供就业信息甚至于可以登记失业者信息的就业信息平台。这些免费的就业杂志上有充足的用人、招工信息，甚至有印刷好的履历表格，这是十分有利于在失业者与招工单位建立信息连络桥梁的行为。

我认为，我国也可以以便利店、邮局为依托，参考日本设立类似的就业信息平台、分发就业杂志，从而使招工信息与求职信息相对接，促进我国就业。

（三）转别政府职能，引入社会力量

虽然社会保险法强调了“政府、社会、个人”的责任分配，但在实际中我国如大保姆一般的政府承担了过多的救济压力。我们可以参考日本民间之“职业介绍所”配合政府之“公共职业安定所”共同对失业者进行救援支持，从而形成全社会共同参与的就业保障失业，实现失业保障义务主体的社会化，发动或购买民间组织、社会组织的力量，改变政府一手包办的作法。这样不仅可以减轻政府财政压力，更可以利用市场的力量，提供更优质的就业援助。

（四）妥善安置，挺过经济转型的阵痛

目前，我国的经济正处在转型升级的关键阶段。“三去一降一补”如火如荼，供给侧改革势在必行。但是，我们一定要注意，我们不仅去掉了过剩的产能，也裁掉了不少曾经为国家建设立下汗马功劳的从业者。犹记得朱铬基总理说过：

“每关闭一间工厂，就是无数工人的血泪”这些从业者除了从事那些被裁撤的产业，别无所长，难谋生计。是故政府、社会应当对他们进行劳动技能培训，妥善安置。

四、对日本促进就业制度的反思

（一）福利依赖

在与日本社会福祉专业大学生的交流中，我们初步确认了日本失业者中“福利依赖”现象的存在。“有些人出来工作所获得的工资没有比他们在家拿福利多多少，因此他们便不愿意就业”。日本社会福祉专业的一名中国留学生如是说道。

我认为，鉴于中国目前社会保障水平仅处于基本水平，福利依赖在目前阶段应当并不存在或程度很轻。但是，随着我国社会福利制度的不断完善，我们要注意福利制度的适度原则，警惕福利倚赖的出现。

（二）不可照搬于中国

如前文所述，日本在人口结构、文化、社会心理方面与中国有相似性，但我们也要注意两国不同国情对就业情况的重要影响。例如：日本是一个发达国家，人均GDP近四万美元，而我国则是一个发展中国家，人均JDP不足八千美元，外加我国人口基数巨大。显然，我们不能要求政府提供如日本一般人人优厚的社会福利——这是客观条件不以人的意志为转移的限制。再比如，日本人口不过一亿，是故其抽样比率可为一千抽一，样本容量为十万；而我国人口近十四亿，若亦一千抽一，则样本容量为一百万，统计难度巨大。

五、研究反思

在本次的研究之中，我切身在日本考察，所见所闻都可谓第一手资料，有一定的真实性保障。但是，由于我对于就业制度以及社会管理方面的了解有限，更没有社会管理的经验，虽然提出了诸多有关我国就业失业的问题，却无法解决。

十分感谢中国教育部以及北师大二附中对我的信任与支持，成就了我访日研究交流之行。對于这篇粗糙的论文所提出的我国就业统计、就业促进的相关问题，我会永远铭记在心，也一定会在今后的学习乃至为国家工作的过程中求索答案。