我国环境公益诉讼面临的困境及破解——基于50起典型案例的实证分析

赵先飞

(浙江师范大学 法政学院，浙江 金华 321000)

我国各级地方法院早在2007年便开始探索建立环境公益诉讼制度，贵阳、无锡和昆明等城市相继出台了一些地方性法规或规范性文件。2012年8月31日，全国人大常委会通过修改《民事诉讼法》的决定，正式确立了环境公益诉讼制度。2014年4月24日，新《环境保护法》(以下简称“新《环保法》”)进一步规定了环境公益诉讼原告的起诉资格。至此，我国基本确立了环境公益诉讼制度。该制度在我国正式施行已有3年，在司法实践中的施行状态如何，又取得了怎样的效果？本文通过对2015—2017年全国各地各级法院受理的环境公益诉讼案件进行整理和分析，以检视环境公益诉讼制度在我国的执行情况，反思存在的不足，进而提出完善环境公益诉讼制度的建议。

一、研究方法及相关数据分析

(一)研究方法

本文以“环境公益诉讼”“环境、污染、公益”等为关键词，在中国裁判文书网、OpenLaw和北大法宝法律三个数据库进行检索，检索区间自2015年1月1日(即新《环境保护法》生效日)起至2017年6月30日止，共检索到214个相关案例。选取其中具有代表性的50个案例作为研究对象，对其地域分布、诉讼主体、案由、诉讼请求和证据等进行分析。但该方法的不足也较明显，主要包括：其一，研究数据均来自于中国裁判文书网、OpenLaw和北大法宝法律数据库，但这些数据库并不全面，更新速度也有待提高；其二，受隐私保护等因素影响，许多诉讼案件并未在网上公布；其三，有些案件还在审理中，未有定论。

(二)相关数据分析

1.基础数据分析。表1展示了2015—2017年全国各级法院受理环境公益诉讼案件的数量(不包括环境行政案件和刑事案件)。2016年全国环境公益诉讼总量较2015年有大幅增加，增幅达135.48%，其中检察机关逐渐成为环境公益诉讼的主力军。根据所整理的案例分析，检察机关更倾向于单独提起环境公益诉讼，而环保组织更倾向于联合提起诉讼，说明检察机关作为国家公权力具有明显的权威性，且在人力、财力和物力等方面具有优势。

表1 2015—2017年我国环境公益诉讼案件受理情况/例

①2017年1月1日至2017年6月30日止，以“环境公益诉讼”“环境、公益、污染”为关键词在中国裁判文书网、OpenLaw和北大法宝法律等数据库进行检索，可检索出案例6例，仅供参考，不作过多讨论。

2.重点数据分析。对50个案例分别从地域分布、诉讼主体、案件类型和诉讼请求等维度进行分析。

第一，地域分布。图1展示了环境公益诉讼案件地域分布的情况。在50个案件中，江苏10例，贵州、宁夏各7例，山东5例，福建4例；“其他1”包括广东、湖南、安徽和辽宁各2例，“其他2”包括四川、河南、北京、甘肃、海南、浙江、天津、重庆和陕西各1例。可见，我国环境公益诉讼案件主要分布于沿海经济发达地区和内陆经济欠发达地区。

图1 2015—2017年我国环境公益诉讼案件地域分布

第二，被告类型及人数。之前的环境公益诉讼普遍存在“捏软柿子”“不敢啃硬骨头”的现象，被告多为个人或小企业*陈亮：《环境公益诉讼研究》，法律出版社2015年版，第231页。。在50个案例中，被告类型呈现出多样化的特点，企业法人、自然人均有被诉的案例。被告为企业法人的有35例，占70%；被告为自然人的有15例，占30%。其中单一自然人被告和多数自然人被告大致平衡，而企业单独作为被告参与诉讼的数量则十分庞大(见图2)。从所属行业来看，被告企业主要包括化工、石油和生物制药等传统高污染行业，也有一些太阳能光伏等新兴科技行业。这些行业基本成为我国环境公益诉讼案件的主要被告方。

第三，原告类型及人数。2015年之前的环境公益诉讼大多由政府机关主导的公益组织提起，

图2 2015—2017年我国环境公益诉讼案件被告方类型及人数

新《环保法》实施后，符合规定的民间公益组织均可代表社会向人民法院提起诉讼，极大地推动了环境民事公益诉讼的发展。虽然民间公益组织可以参加环境公益诉讼，但环境公益诉讼案件具有专业性和复杂性，民间组织仅仅符合原告资格还不够，在环境公益诉讼案件中，原告需要提供证明被告污染破坏环境的证据，而这些证据则需要相关科学技术进行分析和鉴定，民间组织因经济能力有限，远远无法达到上述要求，因此不少环境公益组织走上了合作之路，发起联合诉讼(见图3)。

图3 2015—2017年我国环境公益诉讼案件原告类型及人数

第四，案件类型。图4展示的是50个案例中的不同类型，有直接以“环境污染责任纠纷”二级案由立案的，也有以“水污染责任纠纷”“大气污染责任纠纷”等三级案由立案的。民事诉讼的案由在某种程度上可以反映所造成的损害结果的类型。在我国环境污染案件中，水污染案件所占比重最大，其次为大气污染案和生态破坏案。

第五，诉讼请求。图5展示的是我国环境公益诉讼案件原告方诉讼请求情况，环境公益诉讼案件原告诉讼请求多为停止侵害、恢复原状、赔偿损失和赔礼道歉四大类。其中，赔偿损失是环境生态救济的主要弥补措施。另外，在环境公益诉讼中首次适用了赔礼道歉的形式，它既能弥补公众感情，又对违法企业构成信誉惩罚，“还对侵害人具有自我补偿和道德恢复功能；对社会具有道德整合、法律权威再建功能，具有惩罚和教育功能”*王立峰：《民事赔礼道歉的哲学分析》，《判解研究》2005年第6期，第16-18页。，特别适合于公益诉讼。

图42015—2017年我国环境公益诉讼案件的

案由及数量*在50起典型案例中，有些案件案由包括两个或两个以上，因此案由总数大于案例数。

图5 2015—2017年我国环境公益诉讼案件

第六，证据类型。在环境公益诉讼中，证明被告方污染环境的举证责任由原告方承担，在50个案例的分析中发现，我国环境公益诉讼原告方提供的证据种类一般包括企业台账记录、行政处罚决定书、刑事判决书和环保部门监测数据等。在环境公益诉讼案件的证据使用方面，环保部门的监测数据、刑事判决书以及行政处罚决定书使用的频率最高(见图6)。这一方面体现了行政机关在环境公益诉讼中的作用，另一方面体现了环保公益组织对行政机关的依赖性。

第七，裁判结果。在环境公益诉讼案件中，原告方的诉讼请求大都可以全部或大部分获得支持。通过整理50个案例发现，我国81%的环境公益诉讼案件以判决的方式结案，剩余19%以调解方式结案，这既体现了我国司法机关的专业性，也体现了审调结合审理方式的优越性。

图62015—2017年我国环境公益诉讼案件证据类型及占比

二、我国环境公益诉讼的进步与不足

(一)我国环境公益诉讼的进步

1.案件总量明显增加。根据资料统计分析，2005—2014年全国各地各级法院共受理环境公益诉讼案件47件，平均每年受理案件4.7件；2015年新《环保法》施行之后，仅当年受理案件数量就达62件，2016年上升至146件。

2.案件范围扩大。在新《环保法》实施之前，我国环境公益诉讼案件的范围相对较狭窄，仅限于水污染案和大气污染案；新《环保法》实施后，相继出现了生态破坏案、危险废物处置案、土壤污染案和濒危植物保护案等。这不仅与公民环保意识的提高有关，更得益于新《环保法》的司法解释。根据该法第二十三条的规定，法院可以以成本折算的方式将诸如大气污染、土壤污染和生态破坏等难以确定具体损害结果的案件加入环境公益诉讼中，对违法者予以法律制裁。另外，该法首次将人文遗迹保护案纳入其中，意味着环境公益诉讼案件中的“环境”一词不仅指自然环境，还包含人文环境。

3.原告类型多元化。新《环保法》实施之前，我国环境公益诉讼案件大都由官方主导的民间组织提起，很少有以民间组织为原告提起的案件，在有些地区甚至出现同一案件只接受官方组织为原告提起环境诉讼的情况。新《环保法》实施之后，

以民间组织为原告提起环境公益诉讼已成为一种趋势，诸如自然之友、中华环保联合会等民间环保组织已初具规模。此外，检察机关在环境公益诉讼案件中也成为一股中坚力量。总体来看，新《环保法》的实施，促进了民间公益组织的发展，改进了环境公益诉讼程序。

4.原告诉讼请求满足率增加。新《环保法》实施之前，环境公益诉讼案件基本都不能满足原告的诉讼请求，在损害赔偿方面更是如此，原告的赔偿请求或者直接被拒绝，或者数额被大幅减少。新《环保法》实施之后，包括数额较大的损害赔偿和赔礼道歉在内的多种原告诉讼请求，大都得到满足。

(二)我国环境公益诉讼的不足

新《环保法》的实施虽然在一定程度上推动了我国环境公益诉讼的司法实践，但总体上对环境保护工作尚未起到太大的帮助，究其原因，有如下三个方面。

1.诉讼主体范围狭隘。一是未充分赋予适当的组织或个人成为环境公益诉讼法定主体的资格，妨碍了环境公益诉讼制度作用的发挥。在现行条件下，只有符合法律规定的与环境公益相关的组织才可以提起环境公益诉讼，即必须符合如下条件：该社会组织必须在社区的市级以上人民政府的民政部门登记，必须具有5年以上专门从事环境保护公益活动的经验，必须无违法记录*吕中伟、詹亮：《环境公益诉讼制度的运行困境与破解之道》，《沈阳工业大学学报(社会科学版)》2017年第2期，第152-157页。。截至2016年底，在我国2 000余家环保组织中，符合新《环保法》规定起诉条件的仅700余家*常纪文：《环境公益诉讼需解决八个问题》，《经济参考报》2014年9月3日，第3版。。虽然法律对环境公益诉讼的原告主体资格作出了普适性规定，但在现有条件下符合新《环保法》规定的社会组织总体数量过少。即使是符合规定的700余家社会组织，在起诉之前还要考虑经费保障等问题，因此近些年能够提起环境公益诉讼的社会组织寥寥无几。二是新《环保法》只规定了环保公益组织具有提起公益诉讼的资格，并未规定检察机关的起诉资格。2015年7月，全国人大常委会颁布了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，规定了检察机关的起诉条件。在2017年7月1日施行的《行政诉讼法》第二十五条以及《民事诉讼法》第五十五条中正式确定了检察机关提起环境公益诉讼的主体资格和起诉条件。在司法实践中，检察机关提起环境公益诉讼的总数已占据全国环境公益诉讼的半数以上，但其作为环境公益诉讼主体的资格及起诉条件未在新《环保法》中予以明确。检察机关提起环境公益诉讼的主体资格，应当依据《环境保护法》还是《民事诉讼法》或《行政诉讼法》，并未明确。

2.缺乏具体的审判操作规范。我国环境公益诉讼制度开展时间不长，在司法实践中出现了不少缺乏具体审判操作规范的现象。一是如何确定原告的问题。在受理公告期限届满后，还有其他符合条件的环境公益诉讼组织申请加入，是以公告期限届满为由拒绝其参加诉讼还是接受其成为共同原告？在受理公告期限届满前，检察机关若已提起环境公益诉讼，是否允许其他符合条件的环保组织参加诉讼？如果允许，环保组织以何种身份参加诉讼？与检察机关之间的关系是共同原告还是以环保组织作为原告，以检察机关作为支持起诉人？二是被告损害赔偿责任和环境修复责任之间的关系问题。无论是损害赔偿责任还是环境修复责任，其共同目的都是对被告予以法律制裁，使其承担相应的法律责任。然而这两种责任之间存在相互替代的关系，导致在司法实践中法官不知该如何判决被告承担的责任，是以修复责任为主还是以赔偿责任为主？是判决由被告自由选择承担何种责任还是在被告无法承担修复责任或被告拒不承担修复责任的情况下，判决其承担赔偿责任？*袁学红：《构建我国环境公益诉讼生态修复机制实证研究——以昆明中院的实践为视角》，《法律适用》2016年第2期，第7-11页。三是如何适用调解与和解的问题。诉讼中的调解与和解程序是提高审判效率的捷径。调解与和解程序直接牵涉原被告之间的利益关系，然而在环境公益诉讼案件中，调解与和解的结果并不直接影响环保公益组织，这样是否会导致环保公益组织滥用调解与和解的权利？此种情况下，是否应该同意双方调解与和解？如果规定同意调解与和解，是否应当予以条件限制？以上三种情况均未在法律中予以明确。由于缺乏统一的审判操作规范，法院在处理案件时各行其是，制约了环境公益诉讼制度作用的发挥。

3.必要保障机制的缺失。尽管全国有700余家符合法律规定的环保公益组织，但实际提起环境公益诉讼的环保组织仅局限于中华环保联合会、中国生物多样性保护与绿色发展基金会等较大的组织。必要保障机制的缺失迫使环保公益组织放弃提起诉讼的权利，而取证能力和诉讼成本又是限制环保组织起诉的两个重要原因。首先，环境污染案件的调查取证和受损评估是一件十分复杂和困难的工作，需要专业的取证人才和取证设备，而环保公益组织缺乏相应的人才和设备。虽然地方行政监测部门具备这些能力，但出于地方经济保护等原因，他们并不愿意为环保公益组织提供相应的帮助。其次，环境污染案件的诉讼成本极其昂贵，许多环保公益组织难以承担诉讼费用。虽然诉讼费用可以通过向法院申请的方式免交或少交，但在人员、律师等费用方面仍捉襟见肘。环保公益组织在诉讼中并不是真正的受益人，即使案件胜诉，或许也无法全部或大部收回其诉讼成本。由于缺乏资金保障，环保公益组织出于成本收益考虑会放弃环境公益诉讼，这会对环境公益诉讼的司法实践造成极大的困扰*王灿发、程多威：《新〈环境保护法〉下环境公益诉讼面临的困境及其破解》，《法律适用》2014年第8期，第46-51页。。

三、完善我国环境公益诉讼的若干建议

(一)放宽环境公益诉讼的主体范围

1.放宽对环境公益诉讼主体在级别、时间和信用方面的限制。在司法实践中，既符合此种条件又积极行使环境监督权利的组织极少，因此有必要放宽环境公益诉讼的主体范围。在级别方面，不应局限在民政部门登记的环保组织，而应扩展至在工商行政部门以“企业法人”身份登记的环保组织；在时间方面，新《环保法》将从事环保工作未满5年的社会组织排除在外，限制了新型环保组织的发展，建议以2年工作经验作为判断环保公益组织是否具备工作能力的标准；在信用方面，社会组织的诚信档案不应限制在终身“无违法记录”，而应规定为3年内无违法记录。

2.明确赋予检察机关环境公益诉讼主体资格。检察机关作为宪法授权的法律监督机关，应在环境公益诉讼中扮演角色*刘莘：《公法视野下的环境公益诉讼》，《南京工业大学学报(社会科学版)》2014年第1期，第47-52页。。因此，新《环保法》应与《民事诉讼法》《行政诉讼法》保持一致，在第五十八条中增设检察机关的环境公益诉讼主体资格。

(二)细化环境公益诉讼的审判操作规则

1.明确环境公益诉讼的原告范围。在受理公告期限届满前申请参加环境公益诉讼的原告与提起诉讼的原告(包括由检察机关提起的环境公益诉讼)一起构成共同原告。对检察机关提起环境公益诉讼予以适当限制，规定检察机关提起环境公益诉讼必须以公民或组织的申请为前提*吕中伟、詹亮：《环境公益诉讼制度的运行困境与破解之道》，《沈阳工业大学学报(社会科学版)》2017年第2期，第152-157页。。

2.明确环境侵权的责任类型。责任类型包括环境损害赔偿责任和环境损害修复责任。在发生环境侵权案件后，违法者首先应承担环境损害赔偿责任，并承担环境损害修复责任。法律还须明确，环境公益诉讼案件原则上不允许原被告之间调解与和解。对于一些案情简单、所涉赔偿金额不大的环境公益诉讼案件，可以在审判人员对调解或和解书充分审查的情况下确认结案*曲昇霞：《论环境民事公益诉讼调解之适用》，《政法论丛》2016年第3期，第154-160页。。通过细化环境公益诉讼的审判操作规则，规范环境公益诉讼程序，保障审判过程的顺利进行。

(三)完善环境公益诉讼保障机制

环境公益诉讼的原告在取证能力、承担诉讼费用等方面能力欠缺，极大地限制了环境公益诉讼的作用，因此建议建立环境公益诉讼基金制度，基金费用由政府财政、民间捐助和环境损害赔偿金共同构成。环境公益诉讼的原告在诉讼中所支出的费用，由环境公益诉讼基金予以保障。另外，建议成立环境公益诉讼人才库，成员包括具备专业技能的技术员和律师(自愿加入)，环境公益诉讼原告在诉讼中需要帮助时，由环境公益诉讼人才库提供专业技术帮助。环境公益诉讼基金制度和环境公益诉讼人才库的建立，可以消除环境公益诉讼原告对取证能力、诉讼费用等方面的担忧，调动环境公益诉讼中原告的积极性，使环境公益诉讼制度发挥应有的作用。