环境治理公众参与供给侧改革路径探析

李 华，李一凡

（1.山东行政学院，山东 济南 250014；2.山东大学（威海）商学院，山东 威海 264209）

一、引 言

环境问题是在人类的发展与资源的开发过程中产生的，是经济、社会、文化等多个因素综合作用的结果；解决任何环境问题都涉及不同社会阶层和利益相关者。由于公众利益诉求呈现日益多元化和多样化，尽管政府倾尽所能，其依据自身对环境问题的认知和理性分析所做出的“理性管理决策”越来越受到不同利益阶层和公众的不满和质疑，“费力不讨好”的政府环保部门无法也不可能独自承担起环境治理的主体责任，高权型、粗放型的环保部门一元管理模式向民主型、精细型的多元环境治理模式转变已经形成社会共识［1］，单向度的自上而下的环境管理模式转向多个权力（权利）主体的社会多元共治模式成为必然［2］。政府环境治理供给侧改革的关键在于形成政府、企业和公众共治的生态环境治理体系，其中，如何实现公众有效参与环境治理，畅通环境治理的公众参与渠道，是实现环境治理模式改变的关键。

二、理论基础

按照联合国全球治理委员会（1995）的界定，治理是指各种利益相关者共同参与公共事务管理的过程［3］，而公众参与是指公民通过一定的渠道对公共事务表达意见，并对公共事务的决策和治理产生影响的行为［4］。环境治理公众参与是政府、社会组织、企事业单位以及公民个人通过一定的渠道和途径就环境问题的治理进行沟通和博弈，达成环境治理改善，实现绿色发展的过程。环境治理公众参与源于20世纪50年代西方政治学家Almond和Verb提出的公众参与在民主政治中的地位与角色概念。1947年，英国《城乡规划法案》规定公众有权对环境规划发表意见和看法，并得到意见反馈；这标志着公众参与已经成为环境规划发展的一项正式制度。1969年，美国规划师Arnstein提出“市民参与阶梯”理论，按照参与程度不同把公众参与规划治理划分为三个层次，八个级别：无公众参与（操控、引导）、象征性参与（告知、咨询、安抚）、公民权力（合作、委托权力、公众控制）［3］。后来的研究者（个人）和组织进一步发展了这一理论，Health Canada定义了五个公众参与级别：告知和教育、信息收集、讨论和介入、参加、合作［6］；Luyet同样定义了告知、协商、合作、共同决策、赋权五个级别［7］。经合组织以及Rowe和Frewer按照信息流动和交流强度的不同把公共参与机制区分为，公众传播、公众协商、公众参加［7］。在此基础上，国际公众参与协会将公众参与分为五个层级：通知、咨询、介入、合作、赋权，并被广泛接受。

对于公共参与意见的实现过程以及参与渠道和途径，Yankelovich设计了一个七阶段的路径图：①人们意识到相关议题，②人们感受到相关议题的紧迫性，③人们开始寻找应对议题的选择，④对成本和妥协的抵触——一厢情愿，⑤人们衡量选择的优劣，⑥采取理智的立场，⑦作出有根据的、理性的，负责的判断。Chess和Purcel提出了公共参与的五项经验法则：明确目标，尽早开始公众参与，不断修正已有的参与机制以使其符合参与进程和参与的成果目标，采用不同的形式来实施公众参与，收集公众参与的结果的反馈；他们强调衡量公众参与成功与否的是参与机制的过程和特点，而不是参与的结果，相关因素包括公平性、信息交流、群体进程、参与程序等等。Luyet等人总结归纳了17种主要的公众参与的渠道和方法［7］，Health Canada提出了促进有效公众参与的8项建议［6］。西方学者们概括了一些取得较好公众参与效果的实践的原则、方法与特点；哲学及理论依据支撑，强调参与者平等、信任、互相尊重，参与者尽早介入并贯穿始终，进行利益相关者分析，参与者在一开始就需要就参与的目标、形式、机制取得一致意见，考虑参与的实际情况与参与背景等。

在我国，“新中国的一切权力属于人民”。我国为保障公民有效参与政策制定出台了一系列的法律、法规，例如人民代表大会制度和政治协商会议制度，人民通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策制定过程；党和政府开设的来信来访、领导接待日、各种不定期的座谈会等。但在实际生活中，社会各阶层和公民参与公共政策制定的机会和渠道还存在不足。具体到环境治理的公众参与的制度安排，2002年《中华人民共和国环境影响评价法》开启了我国环境治理公众参与的正式制度建设。2014年，新《环境保护法》对信息公开和公众参与做出专章规定。《环境保护公众参与办法》对如何保障公众知情权、参与权和监督权，维护公众环境权益等做出了相关规定。相关研究方面，罗豪才认为广泛有效的公众参与必须有法律的、制度的、程序的保证［8］。黄国满认为当前我国公众参与渠道很多，但是参与机制存在障碍，影响了渠道的畅通和信息的传递及处理［9］。王锡坤认为“富有意义”的公众参与必须建立一个开放的、公平的、有序并且有效的公众参与框架——参与者角色界定、渠道提供、游戏规则的设定、作用的保障等［10-11］。潘岳认为公众参与是环境保护的社会基础；作为政府同企业、利益集团之间就环境治理问题博弈后果的直接承受者，公众有权力也有义务参与到环境保护和治理中来［12］。中欧环境治理项目（2010-2015）的中外学者通过比较中欧环境治理实践就中国环境治理公众参与的信息披露、公众参与环境规划和决策、环境司法和企业环境责任等方面提出了对策和建议，其中虞伟等基于嘉兴环境治理公众参与的案例研究，探讨了培育社区和非政府组织在环境治理公众参与中的作用问题［13］。

综上所述，当前公众参与的主要问题是参与渠道不畅，有些情况下形式大于实效，基本还是政府主导，需要公众参与运行机制和制度建设的改进和完善：环境治理参与各方之间地位不够平等、相互信任和尊重不足，参与方介入相关政策和决策较晚并且无法并贯穿始终；参与程序保障不足，公民个人参与能力不足，作用发挥不充分；参与后决策者的反馈效果不理想。显然，明确环境治理参与者（政府部门、社会组织、人民团体和公民法人）的权利、义务和责任，畅通公众参与环境治理的渠道，成为实现环境治理公众参与的一个重要环节。

三、研究设计

（一）研究对象

环境治理公众参与是受环境影响的公众与政府、企业一道作为主要的利益相关者共同参与环境管理，并通过确立共同的决策来实现环境治理目标的系统过程(图1)；其本质是公众、政府和企业三个主体/行动者，通过一定的渠道（界面）进行博弈，从而实现公共利益最大化的过程。这个系统运行过程就是本课题的研究对象。

图1 环境治理公众参与系统

（二）研究方法

研究方法的选择必须适应研究的对象，环境治理点多面广、问题本身呈现很强的动态性和复杂性，问题的现象与所在生活场景水乳交融、界限不清，问题的产生、原因、环境治理各方主体对问题的影响持续变化，离开具体情境就很难甚至无法开展，因此本研究选择具有一定代表性和典型性的案例进行深入研究，通过运用扎根理论进行数据的收集，运用新制度理论对选择的环境治理公众参与案例进行分析。

（三）案例选择与研究设计

环境治理主要包括两个方面，一是预防环境污染的发生和过度积累；二是对已经受到污染的环境进行综合整治。环境治理公众参与按照参与时机包括源头预防、中端控制和末端整治，其中公众参与的问题的原因与对策也是有区别的。鉴于此，研究分别选择源头治理与中端、末端治理的典型案例，对环治公参主要环节：信息交流、磋商、参与过程进行描述和刻画，对环治公参三个不同主体的行为、动机、交流和博弈进行系统剖析；探索按照环治公参的内在性质和要求对环境治理参与方式和渠道进行选择和优化提出供给侧改革的路径建议。

四、案例分析与发现

（一）环境源头治理公众参与问题分析

环境治理源头预防主要是基于对可能产生污染影响的规划和建设项目进行环境影响评价的制度安排，环境影响评价中公众参与的渠道和程序规定为“2+N”：即2次信息公开暨同步征求意见（必须），“N”为座谈会、论证会等形式（可选）。通过对建设项目可能产生的环境污染信息的公开以及面向社会征求意见，环境治理的各方主体统一和落实各自的权利、义务；实现绿色、可持续发展的共同利益。但是，实践中这些公众参与的制度安排与沟通渠道并没有取得预期的效果。我国环境源头治理的公众参与已经建立并实施了规划与建设项目环境影响评价过程中的公众参与制度，其中存在的主要问题是在制度的执行和操作过程中各方主体存在利益博弈导致的绩效不佳而需要供给侧改革的进一步深化来为制度发挥成效提供动力和支持。

广州第四垃圾焚烧发电厂项目环境影响评价公众参与是一个经典案例。不过，已有的案例研究主要关注于案例前期的选址环节——番禺会江村选址所发生的由于公众参与不充分导致番禺市民以非正式公众参与渠道的群体性事件表达诉求，最终政府部门停止了在番禺会江村的选址建设（曾被中央电视台公开报道的全国性公共政策事件）。而实际上，这一案例到此远未结束，案例的意义也远大于此，随后的更换选址以及垃圾电厂最终确定选址、开工建设投入使用中的公众参与更具有理论价值和实践意义。本研究从更加完整的视角通过此案例来探究其中公众参与供给侧制度改革所面临的一些问题。

2009年2月，广州市政府同意了由广日集团出资在番禺区大石街会江村与钟村镇谢村交界处兴建生活垃圾焚烧发电厂项目，但是，广州番禺大石的很多居民对项目没有认真经过公众参与的程序并作出环评报告的做法提出质疑，写信向有关部门表达对该项目选址附近居民的健康关切，但是，初始阶段相关部门没有理会市民的诉求，而这一强硬的态度导致了非正式渠道的参与行为与方式的发生——番禺大石数百名业主发起签名反对建设垃圾焚烧发电厂的抗议活动，并穿上印有反对项目选址标语的T恤衫走上街头示威，同时在网络媒体通过论坛等形式表达不满，随后政府部门以及项目主办方——广日集团和其委托提交环评报告的华南环境科学研究院的项目释疑没有解决问题，相关说辞受到公众诟病。由于附近居民对这一项目的高度关注和强烈反响，广东省省情调查研究中心对垃圾焚烧厂8公里内的12个小区的居民进行调查和征求意见，在发放的1550份有效问卷调查显示，97.1%受访居民反对在该选址建垃圾焚烧发电厂，1.2%未置可否，只有1.7%的居民表示支持在该选址建厂。另外，92.5%受访居民对在有关政府部门在规划建设垃圾焚烧发电厂的信息公开方面“很不满意”，不满意的主要原因是：在环评尚未通过时，已进行拆迁征地，让人感觉势在必行，被选比率达95.2%；其次是项目选址、规划，未召开听证会，未广泛听取居民意见，被选比率为81.9%；有61.9%的受访居民不满意是因有关部门未主动、及时召开新闻发布会公布环评进程。对此，番禺区政府做出了客观公正的回应“环评不通过不动工，绝大多数群众反映强烈不动工”，并在12月份终止了在会江村的项目选址建设方案。

新的选址工程运作，政府方面吸取了在公众参与方面的不足和教训，公众充分参与，实现了多赢，堪称环境治理公众参与供给侧改革的典范。2011年4月，广州市提出了大石街会江、沙湾镇西坑尾、东涌镇三沙、榄核镇八沙、大岗镇装备基地(新联二村)五处备选地址5个建设垃圾焚烧发电厂的备选地址，交由公众充分讨论，其次是在积极接纳和吸收市民的意见和建议的同时，还邀请众多人大代表和政协委员以及环境治理专家进行论证。综合各方意见择优选址确定在南沙区大岗镇新联二村。相关工作按照建设程序，稳步推进。人民群众的健康关切得到了尊重，畅通了的公众参与渠道，也避免了群体性事件等非正式参与行为的发生。工程已于2013年6月举行奠基仪式,公众参与取得丰硕成果。整个事件过程一波三折，其中公众参与的过程也是跌宕起伏，其中蕴含的环境治理源头预防阶段供给侧改革的启示值得深入发掘：

（1）环境治理公众参与是一个不断发展和完善的过程，应该价值目标和效率目标兼顾，适当关注社会公众参与环境治理的话语权。畅通环境治理公众参与渠道需要供给侧的法律法规方面对目前企业作为环境影响公众参与的组织者的做法进行改变。企业作为潜在环境污染的排放者，有着追求自身经济利益和利润的本性，因此，在环境影响评价的公众参与环节往往片面追求效率，期望尽早完成这一法律规定的程序，得到政府的批准建设文件。而作为可能受到建设项目影响的普通居民，关注的是价值目标，即建设项目应该是绿色、环保、可持续的，不能带来危害人民群众健康的污染，带来污染的企业必须在选址在满足距离人群的防护安全距离以外。政府部门行使的应该是在环境治理公众参与的主导权而不是主办权，案例中委托广东省情研究中心来开展实施公众参与的做法值得借鉴和推广，即政府通过进行一定形式的授权，建立由公正、中立的第三方组织来开展公众参与的模式。

（2）企业在环境治理信息披露，治理技术和方案的提供等方面的具有重要作用。企业作为环境治理的第一责任人，不仅应该履行其社会义务，满足环境治理强制性规定和要求，还应该顺应流行的社会准则，对社会状况做出积极的回应，并最终对自己行为的结果负道德的责任，履行对社会的义务。其中，西方国家企业定期公开进行社会责任报告的做法值得借鉴，在我国，企业社会责任报告（CSR）是企业自愿披露行为，并不是强制公布。在当前的我国政治和社会文化背景下，非强制性的企业社会责任报告公开情况一直都不乐观。很多企业将编制社会责任报告视为一种负担，其中不乏一些企业担心过多的环境污染信息的披露会损害企业的盈利与声誉而拒绝发布 。不仅如此，即便是公布社会责任报告的企业，很多企业对企业污染排放情况的说明与披露信息的真实性也饱受社会公众质疑。因此，通过强制性规定企业定期公布社会责任报告，并由专业的部门对其中的信息披露进行监督和审核可以作为环境治理公众参与的一个政策选项。

（3）环境治理各方主体通过公众参与这一形式来实现共同利益，统一和落实各自的权利、义务。如果正式渠道不畅，会导致主体诉诸非正式渠道的情况，比如公众的游行示威。公众参与的基础在于平等。如案例所示，政府部门在最初是没有将自己置于与普通群众平等的地位进行协商，而是通过发表在会江村建设垃圾焚烧电厂的公告，采取压制手段来推进——“违反本通告……由公安机关依照……规定处理……依法追究刑事责任”。但是，选址附近居民在正当权利受到损害而且无法合理表达诉求的情况下，游行示威等非正式渠道就几乎成为必然选择，社会的不和谐因素以极端的形式表达出来。政府在随后对居民上街示威等群体性事件的应对中及时转变，区长、区委书记等政府人员与居民展开了真诚对话，心平气和地坐下来与市民讨论公众关切，尊重、保障公众的表达权、监督权和参与权，最终使得垃圾焚烧建设项目峰回路转。事件中，政府、企业、居民个人等参与的身份和角度不同，必然会有各自的利益诉求，共治的前提是要有共识，达成共识的最基本的技术途径就是建立平等对话机制。为此，构建环境社会共治协商平台，实现资源共享，扩大利益交集，是多元主体实现共治的重要基石；为环境治理各主体之间的沟通互动提供条件也是供给侧改革的选项之一。

（二）环境中端和末端治理公众参与问题分析

环境治理中端与末端的公众参与问题的表现与源头治理相比，呈现更强的动态性和复杂性，其中既有“公地悲剧”“破窗理论”“搭便车”“邻避效应”的现象，也有环境治理供给侧制度在监督、检查等环节的不足与缺陷，相关改革任重道远。研究选取山东济南2016年“10.21”非法转移倾倒危险废物的污染事件来对中端与末端环境治理中的公众参与情况进行深入分析。

2016年10月21日，山东省济南市章丘区的张林德、陈继新两人雇佣罐车运输化工废碱液体向位于普集镇上皋村已经废弃的明皋2号煤井倾倒时，因为吸入过量有毒挥发气体导致两人连同罐车司机以及押运员中毒死亡，并由此解开了两人长期租赁废弃煤井院落，与淄博桓台山东金城重油化工有限公司等7家企业私自交易，非法收集、转运、倾倒危险废物（主要是废碱液体、废酸液体）的环境污染排放问题。事实上，该排放化工废液到废弃煤井中的污染行为已经存在三个月之久，但是附近居民环保意识不强，尽管很多村民都知道一直以来很多车辆在夜里向废弃煤井排放废弃液体的情况，但是对可能带来的危害却没有警觉，无疑是问题的最可怕之处，如果不是发生人员死亡的事件，这一污染行为或许将持续发生，且不知道何时结束。不仅在上皋村，这些人员还向双山办事处的马安村的一废弃煤井进行排放；附近居民对废液排放的危害同样认识不足。无论是村民个人，还是村居两委成员，对排放的废液可能带来的环境生态损害都没有清楚和正确的认识，有的甚至认为废弃的煤井本来就没什么用处，填点东西也是废物利用，环境观念意识的淡薄令人震惊。

如果说，这一化工废液污染的发现阶段公众由于主观环保意识不强而导致在环境治理中参与不足的话，那么在随后的环保技术处理阶段则更多的是客观环境治理参与技术与能力缺乏被政府排除在了环境治理方案的制定和实施之外。案发后，政府部门对上皋村污染现场的处置主要采取了专家会议的形式；并及时对受污染区域采取了帷幕灌浆进行封闭的紧急处置措施，单是这一阶段的处置费用就高达4300万元，当地地下水经检测短期内已经不适合饮用，只能从十几里地外水源地拉水应急，而直到这个时候，村民才意识到了问题的严重性，对涉事企业和人员偷排废液行为的不察感到懊悔。殊不知，这些偷排的强碱、强酸下渗给当地村庄的土壤、植被和地下水等带来的生态环境损害费用将高达2亿元。面对严峻的环境治理形式，居民开始表现出了积极的参与意识，但是，缺乏最起码的环保专业技术知识使得大多数村民“有心无力”，只能是远远观看专业技术人员的操作。尽管如此，这一违法排放化工废液的环境治理案例对供给侧环境治理公众参与体系的建立仍不乏很多启示：

（1）环境治理问题在市场失灵和政府失灵的双重失灵的情况下，如果公众参与这一“第三方力量”不能有效地加入环境治理，将会极大地阻碍和损害我国绿色发展的进程。本案例的环境治理市场机制的失灵主要表现在污染源的企业排放规避了排污权的分配和交易市场。就涉案的7家企业来讲，通过正规的危险废物处理市场处理化工废液需要付出3000～6000元/吨的成本，而通过偷排方式处理化工废液只需要支付300～500元/吨，在大幅降低企业成本的诱惑下，7家企业在短短3个月就排放1181.72吨的化工废液，危险废物处理的市场失灵了。政府失灵在本案例中主要体现在环境治理的行政资源有限以及执法边际成本过高，政府部门的确负有环境监管的责任，但是相对于不断增加的环境治理监管对象，政府环境监管能力和水平的增长是有限的，尤其是对于化工废液偷排这种地下的犯罪活动，环保部门与公安部门在没有相关信息与线索的情况下，对这一违法行为做不出应有的回应与打击。所以，问题的关键落到了当地居民和公众的环保意识与觉悟上。也就是说，公民对环境治理的参与意识与能动性是问题的关键。与前述的广州市番禺区的居民不同，济南市章丘区上皋村的村民代表了环境治理参与意识与能力不足的一些地区的环境治理公众参与现状，民众的环境保护理念远没有建立，环境保护知识和常识缺乏，明哲保身、封闭、保守的政治文化观念导致居民缺乏参与到环境治理中的动机与热情。这些地区公众环境意识的觉醒以及对环境自发的需要切实有效的环境国情的宣传以及教育，政府在供给侧方面大力开展环境保护的科普宣传工作，采取形式多样、通俗易懂的方式来培养环境参与落后地区公众的环境保护意识和认知能力是非常必要的。

（2）建立企业环境约束与激励机制，对环境污染的企业应该惩罚与引导并重。一方面以法律手段对环境污染涉案企业严厉打击，以司法保障环境治理的公平正义，使得其环境污染的成本大于收益，压缩其污染环境的空间；消除企业对环保的侥幸心理，对环境污染严重的企业坚决予以处罚和整改，直至取缔和关停。另一方面，要以市场化手段约束与激励企业有关环境污染的行为，对涉及污染的企业进行引导，对企业污染排放的处理，从技术上、经济上进行扶持和支持，大力发展环境治理产业，通过科技进步和规模优势降低污染物处理的成本，以政策措施促进企业的转型与结构升级，激发企业自身减排和加入环境治理的能动性，内化企业的环境保护行为.

（3）政府在环境的中端与末端治理环节缺乏公众参与的制度安排。如果说，在环境治理的预防阶段，还有以规划和建设项目的环境影响评价阶段公众参与的法律规定和实施办法的话，那么对已经产生的污染治理阶段，尤其是在治理方案的制定和选择、实施阶段则缺乏公众参与的制度保障。案例中对被污染的场地的治理主要是由环保部门牵头，相关政府部门比如地矿、水务、公安、疾控中心等部门，并邀请水文、地质、化工、煤矿开采、环境监测等领域的专家，而受到污染影响的村民以及当地村庄两委成员则没有得到参与的机会，相关的意见与诉求得不到表达，即便考虑其在环境治理专业水准方面的不足，但是其在环境治理的知情权、知情权、监督权、索赔权、议政权等没有得到尊重与实现。相应的，社会公众的环境责任，例如对环境违法行为的监督和举报也无法落实。环境治理的社会共治与公众参与是建立在各方主体权利责任对等基础上的，而这需要通过正式的制度安排予以明确。

五、结 论

环境治理公众参与的最大挑战是包括政府、公众、企业在内的各方主体对环境治理的“多元共治”认识还不到位，没有形成环境治理的合力。政府部门需要转变传统的管理观念，树立共治理念。共治所依赖的最主要方法和技术，就是建立共治主体之间的沟通和合作机制，政府、企业和公众需要在平等的前提下以开放、包容的心态展开对话，寻找共识，建立相互信任、相互尊重的合作关系。这就需要政府部门改变传统的威权管理方式，通过构建协商沟通的平台，为各主体之间的合作互动提供条件。环境治理公众参与供给侧改革可以从以下几个方面进行探索和突破。

（1）加强正式制度的建设推动环境治理公众参与，完善环境治理公众参与的法律法规，补齐在中端和末端治理公众参与的短板。参照公众参与作为环境源头治理中影响评价报告程序要件，设立环境治理方案批准之前必须完成公众告知以及听取意见的法规和操作程序。对整个环境治理的信息交流、磋商、参与过程予以规范，对参与主体的定位、作用以及公众参与的程序和渠道予以明确。

（2）构建和完善环境治理多元共治的载体和平台，以此为抓手推动规范制度的建设。通过推广第三方组织实施环境治理公众参与的机制，确保环境治理公众参与的公平、公正与正义。培育和发展第三方组织作为中立的环境治理社会参与的实施机构，有利于更好的协调政府、企业、公众等多元主体参与到环境治理中。支持和规范第三方环境治理公益组织发展，引导和带动其他社会组织、中介机构和公民参与环境治理。

（3）以认知制度建设作为供给侧改革的动力和源泉，发挥公众参与各方主体的能动性，将政府部门在环境治理中的主导作用，企业在环境治理中的社会责任，公民在环境治理中的权利与义务有机结合起来，形成环境治理社会共治的合力。营造良好的政治、社会和文化生态是实现环境治理公众参与从咨询、合作到共决的不断进步和升级的治本之策。

环境治理公众参与是形式和手段，其功能和目标是实现绿色发展；作为政府、企业之外的“第三方力量”的公众应参与到环境治理中；在需要供给侧改革予以推动的同时，客观上可以促进政府自身转型与再造，其实践与理论的不断创新有利于国家治理体系和治理能力现代化的提升。

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