农村土地流转的改革、障碍与出路

【摘要】当代农村土地流转在实践中有各种各样的表現形式，但体现出相似的流转机制。基于农村土地的碎片化、不可移动性等固有特性，农地流转面临着农民利益诉求不一致、交易成本高昂、土地权利供给具有“活期性”等障碍，而以农村村民委员会为主导的农村集体经济组织，可以有效化解上述障碍，在农村土地流转进程中发挥重要作用。

【关键词】土地流转 集体所有制 农村集体经济组织

土地流转是中国特有的概念，是在我国社会快速转型和快速城镇化时期所诞生的中国概念。农村土地的顺畅流转是未来中国农村社会发展与稳定的基本保障，意义重大。根据农业部新闻办的统计数据，截止到2016年12月，全国家庭承包经营耕地总面积已达6.8亿亩，占家庭承包经营耕地总面积的38.8%。农村土地流转都包括那些形式，有哪些基本特点，在农村土地流转的过程中农村集体经济组织应该扮演什么样的角色，是一个急需理清的问题。

一、农村土地流转的制度与变革

理论解析能够为制度构建奠定理论基础。我国农村土地流转的实践包罗万象，有必要对其进行法理论上的解构与分析，为农村土地流转制度的改革提供指导。

（一）农村土地流转的法制度基础

我国的土地制度是一种国家所有制和集体所有制并存的二元式土地制度结构。二元式土地制度导致农村集体所有制主体不明，农民权利虚化，流转困难。其既不能像国家所有制土地那样由政府对土地同意规划利用，享受土地增值收益，也不像私人所有制土地那样由权利人自己行使完整的土地所有者权利，因此农村土地制度的变革已然成为社会前进的大势。

关于变革的方向存在国家所有制和私人所有制两种不同的主张。国家所有说从历史发展的角度人认为，集体所有制不过是生产资料无法迅速实现全民所有的情况下，不得不采取的权宜之计[1]。我国农村社会经过几十年的发展，条件已经成熟，应当将集体土地转为国有土地，从而有利于实现行政宏观调控和土地规模经营[2]。私人所有说则认为，集体所有土地应当转化为私人所有，分配给农民，从而达到明晰产权，实现产权激励的目的[3]。

（二）农村土地流转的类型梳理

在坚持农村土地集体所有制的基础上，农村土地流转的具体形式因地而异，五花八门，例如：广东省土地流转主要包括转包、出租、入股、互换和转让等多种形式；陕西省集体土地流转形式则是转包、转让、出租、入股、委托流转、代耕代种等[4]。尽管《土地管理法》禁止农民集体所有的土地使用权出让、转让或者出租用于非农建设，但是由于经济利益驱动以及其他各种因素的存在，集体建设用地使用权的流转普遍存在。

由此可见，在实践中，租赁、转包、入股、担保、抵押甚至征收都被笼统的称为“土地流转”，问题的关键在于找出土地流转的基本特征与障碍，并对此有针对性的解决和疏通。

二、农村土地流转的特征与障碍

首先，农民分化导致农民利益诉求不一致。贺雪峰在《中国农村土地制度向何处去》中指出，当下中国的农村社会已经高度分化，中国已经没有一个统一的农民群体。随着第三产业的发展和城市化扩张，农民获得了更多的自主创业机会，相当一部分农民已经摆脱的土地的束缚，或是仅仅把农业当做一种副业来经营。不同类型的农户土地依赖程度不同，其承包经营权的流转意愿存在着较大的差异。

其次，农地碎片化导致交易成本高昂。作为农村土地的基本法律制度，土地承包经营权自制度设计伊始就承载了维护社会公平的功能，满足了农民千百年来的均田思想。但其也带来了土地碎片化现象，影响农业生产效率的提高。因此，以实现农业规模化经营为目标而展开的土地承包经营权流转，流入方为获得成片的土地就必须与众多分散的流出方进行一一谈判，信息不对称进一步造成交易成本高昂，这些额外的成本往往成为流入方获得土地承包经营权时难以逾越的障碍。

最后，农村土地权利供给具有“活期性”。赵万一、汪青松提出，承包土地的权利从来就不是一种单纯的财产权利，我国的农村土地从来就有社会保障的功能。具体表现为，承包经营权流转的制度设计需要具有可逆性，即承包经营权人可以自由的将承包经营权流出，也可以在非农就业不稳定时随时将权利收回，以保证自己最基本的生活需要。因此，承包经营权流转中的供给呈现出“活期”的特征。

三、农村土地流转的出路

根据《宪法》规定，农村集体所有的土地属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会负责经营管理。在法律的框架内，赋予村民委员会一定的权力，同时通过民主制度设计防止村干部以权谋私，从而解决承包经营权顺畅流转的需求，保障农民的根本利益。

对应农村土地流转所具有的特征和障碍，农村村民委员会有如下发挥效用之空间：

一是村民委员会能整合农民土地流转意愿。村民委员会成员由本村村民选举产生，长期与村民共同生活，了解各家各户利益诉求，最能准确整合农民土地流转的不同意愿，从而发挥最大的功能

二是村民委员会能降低提到土地交易成本。农村土地所有权归属农民集体，由村民委员会负责经营管理。因此，在法律上，村民委员会能以土地所有者的身份介入承包经营权的流转，村民委员会在一对一或者一对多的谈判中，均可大大降低承包经营权流转过程中的搜寻和谈判成本，具有经济上的效率性。

三是村民委员会能够有效克服农村土地权利供给的“活期性”。避免农村土地权利供给“活期”特征给流入方经营稳定性产生影响的有效方式之一就是设立土地头寸调节装置，即土地储备。一旦有农户非农就业失败需要收回土地权利时，可以动用储备的土地与农户进行置换。由村民委员会承担储备和置换土地的功能，既消除了流出方及时收回承包经营权的疑虑，同时提高了承包经营权流转的效率。

参考文献

[1]黄忠.城市化与入城集体入地的归属[J].法学研究，2014（4）.

[2]温铁军.我国为什么不能实行农村土地私有化[J].红旗文稿，2009（2）.

[3]秦晖.十字路口的中国土地制度改革[N].南方都市报，2008- 10-07.

[4]古树忠.村土地流转模式及其效应与创新[J].中国农业资源与区划，2009（01）.

作者简介：古凌子（1987-），女，湖北武汉人，研究生学历，中级会计师，研究方向：财务管理，投资学，金融工程与风险管理。