浙江地方高校薪酬预算审计制度及效能研究

章欢平 薛银霞

(绍兴文理学院 审计处,浙江 绍兴312000)

0 引言

2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》《关于实行审计全覆盖的实施意见》等相关配套文件(简称《意见》)，明确要求对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖.地方高校作为全额拨款的事业单位来说，应借此次《意见》精神，将地方高校薪酬预算与审计项目重新梳理，以期达到将审计工作覆盖至高校薪酬相关资金来源与支付的目的.从浙江地方高校实际看，薪酬资金来源主体是地方政府，如果学校薪酬总额超过政府有关部门的控制标准，往往造成超额支付的违规违纪问题，因此高校薪酬预算审计与支出控制研究十分必要.具体地，随着浙江地方高校对学校治理、全面预算审计、教师人力资源管理的重视程度不断增强，从审计制度建构视角来看，急需重点研究如下问题：如何基于浙江地方高校实际情况，从内部公平性、外部竞争性、激励作用、战略支撑度等方面，构建有效的薪酬核算审计体制和运行良好的审核机制？如何评价地方高校薪酬预算审计改进活动效果？高校薪酬预算审计系统如何保障政府财政资源预算合规、促进高校治理、满足高校各方利益相关者合法权益？

1 理论回顾

1.1 内部控制视角下高校薪酬预算审计制度研究

薪酬预算是指管理者在薪酬管理过程中进行的一系列成本开支方面的权衡和取舍[1].基于内部控制的高校审计观点认为，高校内部控制体制区别于企业和其他行政事业单位的独特之处，在于高等学校内部存在特殊的行政权力和学术权力以及它们之间的协调和制衡，其中隶属于校长以及内部控制建设领导小组的内部审计监督部门是必然机构，国家预算法规、学校内部监督制度、学校预算内部管理制度、收入内部管理制度、教学与科研经费管理制度则构成了内部控制制度主体框架[2].张世敏从风险评估现状、单位层面内部控制、业务层面内部控制三个方面进行了分析，发现目前高等院校的内部控制程序执行不够彻底，从整体来看，符合预算控制规定的高校只达半数，执行力度仍待加强；只有54.5%的高校制定了健全预算管理机制相关方案，仅有15.1%的高校建立了预算评价指标，并实施了控制[3]，因此高校预算管理机制有待完善.张佳春提出，推进高校内部审计信息化建设，可以与时俱进地发挥内部审计的“免疫系统”功能，对高校内部审计信息化平台的建立进行系统研究，以内部控制为切入点，有利于搭建内部审计信息系统总体应用框架[4].

1.2 高校教师薪酬预算影响因素研究

高校薪酬预算投入与支出离不开教师计酬依据，因此围绕人力资本、教育投入、绩效管理等因素，分析高校教师薪酬预算与影响因素.人力资本理论强调，通过薪酬管理，鼓励和刺激教师学习，不断提高自身的人力资本[5].学者基于代理理论视角，认为高校教师的工作产出具有不确定性和复杂性，难以评估，进而存在一定的“信息不对称”.通过90所高校进行的问卷调查，论证了可能影响薪酬评估的一系列变量[6].早期经典研究还表明：在大学教师的工资影响因素里，决定人们收入增长和职位晋升的最重要因素是科研[7].学者认为，在中国现行制度下，教师薪酬主要是由政府制定的教师薪酬政策决定的，目前我国存在着高校教师基本工资过低问题，应加大教育投入[8].欧、美高校教师不是公务员体制，各大学实行自主灵活的工资激励制度，很多院校采用突出贡献制来进行评价激励，激励教师不断地做出新贡献.

1.3 地方高校薪酬预算及审核制度管理问题研究

浙江地方高校近年来发展迅速，但是高校薪酬预算来源渠道多元化、薪酬总量调整较快、薪酬项目调整频繁对浙江地方高校薪酬预算提出新的挑战，尤其是地方高校中的财务预算控制管理体系还存在许多计划体制管理模式的痕迹.目前高校薪酬预算还普遍存在以下问题：薪酬预算管理观念淡薄，主体单一，薪酬预算编制本身的问题(诸如薪酬预算编制方法问题、薪酬预算准确性差导致预算缺乏刚性)，薪酬预算制度方面的限制(如高校内部薪酬管理制度不够健全，制度基础不一致，考核、评价与奖惩制度错位)，薪酬控制范围有限；资金来源的不确定性，缺乏对教师个体心理需求的分析[9].随着浙江地方高校规模与办学水平提升，可以预见薪酬预算审计面临更大的挑战.

浙江高校预算问题主要有预算编制问题、执行问题和考评体系三方面问题[10]、预算编制方法单一、预算执行刚性不强、预算调控不到位、预算考评制度不健全等[11].这些问题也包括了薪酬预算不足之处.因为高校人力资源管理核心环节是薪酬预算，无论是事业编制教师或者临时聘用职员，都需要支付薪酬.如果在整体预算方面存在失误，对薪酬预算也会造成冲击.

综上所述，学者对高校薪酬预算审计已经具有较丰富的理论研究成果，为进一步开展高校薪酬预算审计制度建设提供了有益的借鉴.值得注意的是，适应《意见》要求的高校薪酬预算审计的理论研究成果仍显不足，突出表现在高校薪酬预算审计总体效能评价、预算审计体制与运行机制、高校薪酬预算审计流程与方法、薪酬预算审计与学校治理关系方面等还需要提供更多的浙江地方高校经验，因此在理论价值和实践意义两方面，都迫切需要更多的浙江地方高校薪酬预算审计的理论研究成果.

2 地方高校薪酬预算审计系统建构及效能分析

2.1 高校薪酬预算审计系统的重点与难点分析

2.1.1 地方高校薪酬预算审计制度概况

目前国家和浙江省对高校薪酬预算审计的基本制度、流程、审核方法、审核结果与应用等方面实践活动正日益重视起来，相关的薪酬预算制度与政策规定比较健全，比如《中华人民共和国预算法》《中央本级基本支出预算管理办法》《中央本级项目支出预算管理办法》《中央国有资本经营预算编报办法》《事业单位财务规则》《高等学校财务制度》《浙江省省属普通本科高等学校财政拨款绩效评价指标体系(试行)》、各个高校制定的财务管理、预算管理等制度.在薪酬预算方面的制度主要包括在这些政策体系中，虽然薪酬管理政策主要由学校人事管理部门来执行，但是薪酬审计与预算控制则涉及到人事、财务、审计、学校办公室、各个二级教学单位、科研机构等部门共同来执行和运作.

2.1.2 地方高校薪酬预算审计的重点和难点

高校薪酬预算审计必须和学校治理目标、内部运作效能改善机制密切相关.学校发展战略定位清晰，组织结构合理，投入资源预算投入保障机制到位，资源运用就相对可控，教师薪酬预算落实就越有保障；否则发展目标不清晰，学校组织结构不规范，运行机制和约束不强，资源保障难以落实，就难以实现教师薪酬预算.

教师薪酬预算难点集中在薪酬总量编制、分类保障、薪酬效果等方面.基本工资按照全国统一的高校教职工工资标准进行预算，绩效薪酬目前基本按照基础性、奖励性绩效薪酬进行分类预算，基础性绩效薪酬按照教师岗位人数、岗位编制、学校经费切块保障，因此学校资源保障能力相对控制能力比较强，绩效薪酬则波动比较大，对教师的激励作用也比较大，绩效薪酬经费预算编制、执行和控制就需要高效率.而社会保障、住房公积金预算也占据了较大的比重，在实际薪酬预算总方案中必须周全布置和审核.

2.1.3 薪酬预算审计对地方高校发展与治理的保障机制效果分析.

从教师薪酬效果看，审计的重点不仅仅看经费投入与支付合规性、均衡性，更需要关注关键教师岗位薪酬水平是否在省内外高校具有吸引力、薪酬项目是否满足教师的需求，薪酬预算和保障的理念是否符合现代大学精神.因此薪酬预算审计视野需要不断扩充、丰富，促进高校内部改革质量，鼓励教师职业发展以及学生成就提升.

2.2 地方高校薪酬预算审计系统建构

依据国家、浙江省审计政策规定和高校薪酬预算审计业务活动实践特征，建构高校薪酬预算审计系统，具体框架如下：

2.2.1 高校薪酬预算审计系统目标

主要反映薪酬审计系统要实现的各项功能所要达到的状态.

2.2.2 高校薪酬预算审计的利益相关者群体结构

高校薪酬预算审计所涉及的利益相关者群体，主要包括：与高校相关的各级政府财政、教育、科技、人事等政府职能管理部门的政策规定要求，学校自身利益要求，学校内部主要教学与科研部门、行政、后勤保障部门利益要求，教师队伍总体以及内部各类教师群体利益要求，学生及家长的群体利益要求，社会群体利益要求，各个金融机构利益要求，等等.教师薪酬预算审计与这些群体利益都有密切的关联，因此要从长计议，合理均衡，在薪酬制度设计、薪酬计划与经费筹措、薪酬总量拨付、支付周期监督等方面都需要依据政策法规、学校定位、教职工利益来科学规范构建薪酬预算审核系统.

2.2.3 高校薪酬预算审计内容、审计制度与运行机制

要按照国家、省、市及学校各项预算管理制度要求，结合高校发展战略、内部治理框架和薪酬管理制度，围绕促进学校教师队伍发展、学生学业发展为核心，设计本校薪酬预算审计基本流程、审计制度和审计机制.具体从薪酬预算编制审计、薪酬预算执行审计和薪酬预算效果评价等方面完成薪酬预算审计活动.在薪酬预算审计制度与运行机制建设中，学校人事管理部门要以教职员工岗位设计、定编、定岗为基础，提供教师岗位总量、各个时期教职员工变动计划、教职员工薪酬标准、薪酬总量预算和调整计划，财务部门要及时衔接好财政部门、金融机构，在学校经费总预算框架内做好薪酬经费保障，安排日常薪酬支付计划工作，审计部门重点要做好薪酬预算监控、改进、调整、指导工作.

2.2.4 高校薪酬预算审计方法与技术保障选择

薪酬预算审计方法与技术保障选择要按照当前国家相关审计法规、政策要求，结合高校薪酬预算审计内容，科学、合理地选择审计方法，开展薪酬审计活动.

2.2.5 高校薪酬预算审计结果报告与反馈机制

围绕薪酬预算审计内容，完成薪酬预算审计报告，经过必要的审核过程，按照审计法规与政策规定，在一定范围向相关部门报送，并向学校内部相关部门反馈，向教职工进行公示.

2.2.6 高校薪酬预算审计违纪责任与惩罚

如果薪酬预算审计发现学校薪酬预算收支活动存在违规违纪活动，要按照相关政策法规要求，提请学校主管领导、相关部门对有关人员进行责任追究和惩处.

具体建构流程如图1所示.

图1 地方高校薪酬预算审计系统建构

2.3 高校薪酬预算审计活动设计、改进与效能分析

高校薪酬预算审计活动设计具体涉及：薪酬理念合理性审计；薪酬总量审核；绩效薪酬项目审计；薪酬调整审计.

高校薪酬预算审计改进活动主要涉及：薪酬预算审计改进目标；薪酬预算审计改进评价标准；薪酬预算审计改进评价方法；薪酬预算审计改进评价结果与运用.

高校薪酬预算审计效能分析包括以下内容：高校薪酬预算审计功能；支撑和提升学校治理水平功能；对政府财政资源保护功能；对高校利益相关者权益的保障功能.

各个环节之间关系见图2：高校薪酬预算审计活动设计、改进与效能.

图2 高校薪酬预算审计活动设计、改进与效能

3 高校薪酬预算审计评价案例分析—以浙江某高校为例

本文依据浙江某高校薪酬预算的公开信息资料，结合该高校近两年薪酬预算基本状况进行讨论.该高校是一所普通全日制公办院校，硕士学位授予单位.学校坚持以科学发展观为指导，全面贯彻党的教育方针，遵循高等教育规律，全面推进内涵式发展，加快向教学研究型大学转型.学校战略定位是建设高水平的地方综合性大学战略目标，坚持以学科建设为核心、科学研究为支撑，积极推进协同创新，全面提升科研水平与社会服务能力.目前学校积极实施人才强校战略，坚持引进和培养相结合，师资队伍结构正得到优化，整体水平不断提升.

从预算单位构成看，该学校预算包括学校本级、相关独立学院.根据该校信息公开数据显示，2016年公共预算拨款29 212.53万元，用于人员经费支出23 313.21万元.其中，基本工资5 728.85万元、津贴补贴7.16万元、社会保障费7 829.53万元、绩效工资6 399.51万元、编外用工工资304.5万元、临时性补贴166.63万元、离休费133.64万元、生活补助(遗属)37.06万元、奖励金(独生子女奖励费)1.8万元、住房公积金1 456.26万元、提租补贴1.14万元、购房补贴186.68万元、一般公用经费388.32万元、福利费429.42万元、工会经费242.71万元.

2017年公共预算基本支出25 981.87万元，其中：人员经费23 853.38万元，主要包括基本工资7 273.89万元、机关事业单位基本养老保险缴费4 119.63万元、其他社会保障缴费2 536.63万元、绩效工资5 961.70万元、其他工资福利支出314.12万元、职业年金缴费1 647.85万元、离休费144.45万元、生活补助(遗属)40.75万元、奖励金(独生子女奖励费)2.1万元、住房公积金1 588.29万元、提租补贴3.55万元、购房补贴220.42万元.

上述2016、2017年薪酬预算项目汇总如表1所示.

表1 近两年该校薪酬收入与支出预算

年份收入预算人员经费基本工资/万元占比/%绩效工资/万元占比/%社会保障/万元占比/%住房公积金/万元占比/%其他小计/万元占比/%201629212.523313.25728.8524.576399.5127.457829.533.581456.266.251899.068.15201725981.923853.47273.8930.495961.7024.998304.1134.811588.296.66725.393.04

从表1可以看出，2016年该校教职工薪酬预算中，各类薪酬项目占比从高到低依次为社会保障、绩效工资、基本工资、住房公积金、其他(补贴、福利)，2017年各类薪酬项目占比从高到低依次为社会保障、基本工资、绩效工资、住房公积金、其他(补贴、福利).

从近两年预算看，基本工资、社会保障、住房公积金比重都有所上升，并且基本工资涨幅预算最高；绩效工资、其他各类津贴项目占比则相对下降.这其中的重要原因是2017年教师职业年金达到1 647.85万元，较大幅度地提高了社会保险费用预算比例.

近两年该校教职工薪酬预算中，该校执行了国家人社部、教育部、财政部高校教职工薪酬预算制度，不遗余力地筹措资金来源，并且社会保障费用项目预算占比最高，反映了新时期高校已经高度接轨社会保障体系.

通常组织薪酬预算中，员工的合理薪酬项目占比应该遵循直接薪酬比例高、间接薪酬比例低，职位薪酬比例高、绩效薪酬比例低[1,12].

该校薪酬预算结果表明，教职工间接薪酬(社会保障费用项目)比例过高，直接薪酬比例偏低，必然造成教师职位价值、绩效价值的回报严重低估，影响该校教师工作满意度，长此以往可能导致优秀教师外流；绩效薪酬项目占比与固定工资占比差距比较小，甚至2016年教职工绩效工资占比超过基本工资，表明教师职位薪酬价值偏低，长此以往将进一步降低教师职业价值感，甚至导致教师离职.

4 研究结论

4.1 高校薪酬预算审计内容与要求

高校薪酬预算审计要关注国家、浙江省相关政策新变化，薪酬福利制度项目齐全性，学校人员规划、薪酬水平调整幅度等.薪酬预算审计要确保合理性、准确性、可比性.及时为政府部门、学校领导提供薪酬政策执行中的问题与矛盾，反映可能存在的薪酬预算风险.

4.2 高校薪酬预算方法审核

薪酬预算审计要高度关注学校内外部环境变化，进行动态调整；

在审核下一年度薪酬预算时，要将本年度的薪酬预算和上年度薪酬预算、上年度薪酬费用结算情况统计清楚，从预算和结算比较结果，分析薪酬预算使用趋势，并要结合学校上年度发展实际、下年度发展预期进行分析；

要预算薪酬总费用在学校总预算中的额度，确保学校支付能力和教师利益的实现.

4.3 高校薪酬预算审计与控制程序

薪酬费用预算与执行的原则是分头预算、总体控制和个案执行，按照薪酬管理过程，确定需要哪些薪酬项目，如何支持这些费用项目，坚决执行及时性、节约性、适应性和权责利结合的薪酬支付控制原则，严格执行学校薪酬支出控制标准，保障薪酬支付控制标准的实施，处理好薪酬预算与实际差异.

4.4 浙江地方高校薪酬预算审计对策与建议.

结合近两年浙江某高校教职工薪酬项目预算审核情况，建议类似高校的薪酬预算要大幅度提高直接薪酬比例，提高教师工作满意度，较大幅度提高教师基本工资比重以提升教师职业价值感，提升广大教职工改革红利获得感.

地方高校薪酬预算工作要强化教职工绩效文化氛围，提高学校综合性绩效管理沟通水平，改善薪酬预算审计流程，发挥教师积极主动精神和参与感.

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