规划环境影响评价如何落实大气污染防治工作的思考

2018-04-28赵芳

世界环境 2018年1期

■文/ 赵芳

一、前言

当前中国区域性复合型大气污染形势严峻，需要不断加强大气污染防治工作。近年来，随着《大气污染防治行动计划》（以下简称“大气十条”）持续深入推进，大气污染防治行动取得明显成效，空气质量明显好转，全面实现“大气十条”确定的目标，大气污染防治工作取得了阶段性成果。但也要清醒认识到，中国目前所处的社会发展阶段和技术经济水平，大气污染防治工作仍面临长期、艰巨、复杂的挑战，打好污染防治攻坚战，要下更大决心、采取更有力措施，降低污染物排放总量，打赢蓝天保卫战。

2003年9月实施的《中华人民共和国环境影响评价法》首次明确提出规划环境影响评价制度，标志着中国环境影响评价已从建设项目延伸到各类发展规划，开始从源头防范环境问题的发生，改变末端治理方式，有效避免“先污染，后治理”现象发生。相继出台的《规划环境影响评价条例》《规划环境影响评价技术导则总纲》、新修订《中华人民共和国环境保护法》以及相关配套文件，逐步完善规划环境影响评价法律体系，并通过不断深入研究，丰富了评价理论与实践经验。规划环境影响评价约束和指导作用不断得到加强，已成为促进经济社会可持续发展的重要抓手，其以“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”（以下简称“三线一单”）为管理手段，强化空间、总量、准入环境管理，将资源承载能力和环境容量作为决策依据和各类产业规划实施的前提条件，并通过环境管控和负面清单强化环境准入效力。

大气环境问题的解决，需要“重心前移”，不仅要加强污染末端治理，更要强化决策源头的污染防控。以规划环境影响评价为桥梁，可以将大气污染防治与能源、产业、交通、城市规划布局等各种发展要素有效衔接，提出有利于大气环境保护的产业布局、结构、规模及资源配置方案，运用前置引导和约束机制，突出绿色发展理念，并通过结构性源头调控，从根本上降低大气污染物排放总量，进而推进区域全面改善大气环境质量，实现可持续发展目标。本文从规划环境影响评价的角度，重点探究落实中国大气污染防治工作的途径，并就完善、健全此项工作提出相应建议。

二、落实大气污染防治途径

（一）优化产业结构

目前，中国重化工业产业结构比重仍较高、以煤为主的能源结构未发生根本转变。“大气十条”提出的十项具体措施中前五条均与产业结构和能源利用相关联，可见产业结构调整和能源利用效率影响大气污染防治工作，要以调整产业结构、能源结构、交通结构为重点，持续实施大气污染防治行动，坚决打赢蓝天保卫战。规划环境影响评价制度重在优化行业的布局、规模、结构，可作为落实大气污染防治工作的重要依托手段。

规划环境影响评价需要进一步强化对大气污染防治工作的指导作用，不断强化“三线一单”在优布局、控规模、调结构、促转型中的作用，并提出环境准入负面清单，对区域大气污染防治提出强制约束条件。依托能源、产业、交通、城市规划的规划环境影响评价工作，对区域环境特点和存在的问题进行识别，选取不同产业发展情景模拟对周边区域的实际环境影响，综合分析产业定位、目标、布局、结构、时空分布及配套设施的环境合理性，在宏观层面上为大气污染防治工作提供了技术支撑，为促进区域产业与环境保护协调发展做出了一定的贡献。

（二）实施科学化管理

中国地域分布广，气候及地形复杂，各地区产业结构、环境资源特点、社会发展和经济水平差异较大，在不同区域开展大气污染防治工作也应各有侧重、各不相同，各地方政府在实施大气污染防治行动过程中存在“抓不住重点”“一刀切”“步调不一”“求解无门”等问题，需要提供全面大气污染防治技术支撑，将符合地区个性特征的环境管控要求纳入大气污染防治决策体系，针对区域特点，实施大气污染防治科学化管理。规划环境影响评价具体支撑途径如下：

1、提出分区域、分季节、分时段大气环境管控要求

依托规划环境影响评价大气污染物模型模拟研究工作，针对成因复杂、时空变化特征突出的大气污染物，基于区域大气环境质量改善目标、污染物时空多尺度排放清单、迁移规律、大气传输扩散条件及地形地貌等环境要素考量，结合相关环境管理要求，提出分区域、分季节、分时段大气环境管控要求，从空间、时间角度进一步细化大气污染防治措施，缓解总量控制和排放标准控制“抓不住重点”弊端，将统一的大气污染防治措施，转化为时空尺度应对措施，对特定污染物治理更精准、更科学。

2、追根溯源，提出重点区域、重点行业减排措施

依托规划环境影响评价大气环境容量研究工作，根据区域环境质量现状和目标，考虑气象条件、风向等相关因素，按照最不利条件分析预留一定的安全余量，提出区域污染物排放总量控制上线要求。针对重点控制污染物，逐一估算控制单元内各项污染物的总量管控要求。当重点区域环境质量现状或重点行业污染物排放超出总量管控要求时，运用大气预测模型及区域源解析成果“追根溯源”，有的放矢的区域或行业大气污染减排措施，在环境目标、污染物排放标准、总量管控要求多重约束下，实施差别化环境准入，缓解大气污染防治工作“一刀切”问题。

3、以问题为导向，提出有针对性的解决方案

新形势下大气污染防治工作，要坚持问题导向，什么问题突出就解决什么问题，聚焦区域重点问题，一抓到底。依靠规划环境影响评价污染物排放与环境质量管理挂钩的特点，分析政府部门有关大气污染防治工作诉求及问题，基于区域环境特点及存在的问题，为大气污染防治工作“把方向、定重点、划红线”，再结合多种替代方案模型模拟结果，共同谋划大气污染防治工作方式、方法及内容，“对症下药”，全面做好技术支撑工作，并从根本上改变“步调不一”“求解无门”问题。

（三）增强监督效能

为了打好大气污染防治攻坚战，环境保护部开展为期1年的大气污染防治强化督查，建立专项督察机制，采取督查、交办、巡查、约谈、专项督察“五步法” 增加强化督查效能。同时依据2018年全国环境保护工作会议部署：强化环境执法督察，针对污染防治攻坚战的关键领域组织开展机动式、点穴式专项督察，全面开展省级环保督察。

大气污染防治工作需利用好督察这一重要手段和举措，将督察机制与规划环境影响评价“三线一单”管理机制有机结合，充分发挥“督政”作用，以规划环境影响评价成果为抓手，在督察考核指标中增设其提出的大气环境管控要求，这样既解决了规划环评“落地难”“评而不用”等问题，又全面吸收规划成果，强化规划环评在优布局、控规模、调结构、促转型中作用，约束性得到加强。同时，与督察机制有机衔接，抓实环境管控要求，增强监督效能，将产业结构调整、绿色发展的压力直接传导到地方党委和政府及其有关部门，拓宽督察范围，为推进生态文明建设和经济社会持续健康发展提供更有利的支撑。

三、不足与建议

（一）打通联动及衔接机制

规划环境影响评价提出的有关大气污染治理环境管控要求，应通过完善的联动及衔接机制实现，采用“自上而下”的方式推动，建立配套完善目标考核和问责机制，将“三线一单”管控和环境准入要求，分解到地方党委和政府及其有关部门，明确大气环境质量改善的途径、时间及效果，按照管控要求定期考核实施情况和约束性指标，对工作进展缓慢的政府及其有关部门及时督查，对任务不落实、工作不得力的相关负责人，严格问责制度。

（二）强化技术和基础数据支撑

随着“三线一单”管理机制的建立，规划环境影响评价需要适应以改善环境质量为核心的环境管理要求，近年来密集性出台了《关于规划环境影响评价加强空间管制、总量管控和环境准入的指导意见》、《“十三五”环境影响评价改革实施方案》、《关于以改善环境质量为核心加强环境影响评价管理的通知》、《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南（试行）》等多项文件，切实加强 “三线一单”约束作用，同时也对规划环境影响评价工作提出了更高要求，需要针对基础性问题和关键技术问题展开深入研究，加强科研力度投入，特别需针对大气污染成因、机理、与环境质量耦合关系及目标评估体系开展研究，从而构建标准化大气预测工作流程与方法，适应大气环境质量目标管理需求，提出区域或者行业污染物排放总量管控建议以及优化区域或行业发展布局、结构和规模的对策措施，做好大气污染防治工作的技术支撑。

大气环境质量底线研究需要大量基础数据支撑。比如排放源清单，由于数据来源、统计口径、编制方法缺乏统一标准，导致不同清单之间的污染物分类、分辨率、基准年等方面存在巨大差。《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》明确：要运用大数据、云计算等现代信息技术手段，通过生态环境大数据发展和应用，推进环境管理转型。环评数据资源必须实现向大数据的转变，加强管理与应用服务的创新。所以规划环境影响评价要充分利用大数据等技术手段提高大气模拟精度，提出更精准的大气环境管控要求，进一步督促地方政府更好落实环保主体责任。

（三）培养高素质规划环评队伍

要确保规划环境影响评价在大气污染防治工作中发挥实质作用，就要有高素质的专业队伍开展相关工作研究。人才的培养不容忽视，需要开展业务能力和专业知识培训，并结合相关课题研究及实际工作提升操作能力和理论知识，全面掌握“三线一单”制定技术要求，对有针对性提出大气环境管控要求有着重要意义。同时，环境保护主管部门也应进一步出台相关导则、技术方法及技术指南，逐步规范规划环境影响评价工作流程、方法及原则，为大气污染防治工作锻炼出一批经验丰富、技术过硬的队伍。