网约车监管困境实证研究及对策分析

毛荣 廖琳 卢少文

摘 要：本文通过对网约车的内涵、发展现状进行梳理，对比分析各地网约车管理实施细则的异同点，以成都市为调研地开展深入调研，探究网约车新政实施后的监管现状，从中了解到目前仍然存在监管主体的责任分工不够细致，未能做到各司其职；对司机、车辆的监管不到位；安全教育、服务考核以及纠错机制的运用疏于表面等问题。经过对网约车属于新兴经济——分享经济的重新审视，提出相应的对策建议，以期对我国网约车的长足发展有所裨益。

关键词：网约车；监管；分享经济

近年来随着信息技术和互联网产业的发展，体现消费者直接生产、交换、租赁、借贷特征的分享经济（sharing economy）迅速崛起，对传统经济造成巨大冲击。网络预约出租汽车（简称网约车）作为分享经济的典型代表之一，一方面，极大的降低了市场交易成本，改变了市场交易形式，催生了新型经济模式；另一方面，由于法律相对于经济发展的滞后性，作为新兴事物的网约车，也给各法律部门监管工作的开展带来巨大挑战。虽然交通运输部、工信部等七部委已经联合出台了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），各地也分别出台了网约车管理实施细则，但在实践中仍然存在诸多问题。准确定位网约车概念，厘清网约车运营模式，找出各部门在监管过程中存在的主要问题，细化和改善相关的管理办法都是保障网约车持续健康发展的关键。

一、网约车内涵

根据国家信息中心分享经济发展报告课题组（2016）发布的报告对分享经济作出的定义可知：网约车服务是利用互联网等现代信息技术整合、分享海量的分散化闲置小汽车，满足运力需求的经济活动。而我国交通运输部等七部门联合发布的《暂行办法》将网约车经营服务定义为：以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。总体来说，网约车内涵包括以下几点：一是利用互联网等现代信息技术整合、分享海量的分散化闲置小汽车以及乘客需求信息，然后实现两者间精准、高效的匹配；二是车辆和驾驶员符合相关条件；三是提供非巡游的预约出租汽车服务。

二、网约车监管的困境

（一）网约车定位不准确

网约车新政试图将司机与平台之间的关系纳入传统的用人单位与劳动者之间的雇佣关系，以对称监管[1]解决侵权责任的归属、违约责任的承担、风险的分担等问题，但是由于网约车是超越了原有的规制体制的新兴事物，具有分享经济属性，强行将其向巡游车的监管方式，只能抑制网约车的发展，既又不利于解决交通运力不足的现实问题，又违背了对新兴事物持包容的监管态度。网约车新政规定了网约车的准入资格条件，这决定了网约车在舒适度上胜过巡游车，并且因具有分摊成本的天然属性，导致在价格构成上优于巡游车，如果对二者一视同仁，势必会对原有出租车形成不公平竞争。长此以往，不利于二者的共存，但是网约车由于扮演辅助者的角色，能在在巡游车供应不足时及时出现，却不能替代巡游车，大部分私家车未被充分利用而注册成为网约车，驾驶员是为“兼职”，“兼职”也意味着其带有不确定性，所以网约车不能取代巡游车。因此有必要将网约车与巡游车进行区分监管，在保证巡游车长久发展的同时鼓励网约车有序共存。

（二）网约车监管缺乏时效性

网约车新政明确规定政府为监管主体，负责网约车的监督管理工作，但是由于网约车是在互联网（即信息和互联网技术的）的基础上发展起来的，作为直接管理的网约车平台，能够在第一时间了解到乘客、司机的信息反馈，解决纠纷。政府为了及时对新兴事物进行监管，不得不花费更多的人力、物力，由于缺少经验，只能“摸着石头过河”，但效果欠佳。平台追求网约车经营利益最大化，政府和乘客则追求有序和便民的最大化，二者出发点上存在一致性。所以出于监管成本、监管效率的考虑，将平台纳为管理主体管理主体之一，以行业自律为主具有一定的合理性。

（三）乘客安全保障机制不足

经对比分析，可以看车各地网约车新政对规定注册为网约车的车型、排量、技术装置，驾驶员的驾龄、户籍、资质、无犯罪记录等方面均有要求，但仍然存在明显差别，比如对于驾驶员健康状况要求上，成都市仅规定了驾驶员须身体健康；德阳市规定驾驶员须身体健康，且男性驾驶员年龄60岁以下，女性驾驶员年龄55岁以下；广州市规定驾驶员未达到国家法定退休年龄，需初中毕业以上文化程度且身体健康的公民；广元市、深圳市、上海市、南京市则尚未对此进行规定，而“身体健康”的标准也不够明确，什么样的身体才算健康？驾驶员的身体状况与乘客安全是密切相关的，驾驶员对于是否载客所要求的健康状况和责任也是不尽相同的，部分地区却忽视了这一问题。

（四）网约车服务考核机制不完善

现有网约车司机只要通过平台简单的审核，即可成为网约车驾驶员。上岗流程简单，司机缺乏系统的培训和考核，对于网约车行业整体定位和行业发展缺乏理性的认识，服务理念缺失。调查显示，用户在乘坐网约车的过程中，普遍反映司机和用户都具有双向选择、取消订单的权力，但是司机取消订单次数较多，占比31.58%。62.11%的乘客经历过四司机要求五星评级情况，类似于“淘宝客服好评要求”，评价的好坏体现了司机的服务是否符合消费者的满意度，强制要求好评将造成他人信息获取的不真实。此外，载途中司机要求让其他乘客搭便车、中途甩客、遭受人身侵害或恶意骚扰、遭受言语侮辱等现象也不同程度地存在，体现出平台缺乏规范的管理流程，网约车司机未受过专业训练，服务意识不强的问题。

三、对策建議

（一）明确网约车定位，鼓励地方监管创新，建立新的监管模式

网约车作为分享经济下所产生的的新兴产业，其与传统巡游式出租车有着本质的区别。既不同于传统出租汽车或包租约车，也不同于非营利性的合乘拼车，而是一种基于互联网提供信息对接服务的非巡游的出行服务。而作为新兴产业，监管方法和模式必然需要与之相符合，而不能简单以监管传统出租车的模式来监管网约车。

网约车新政明确了网约车的合法地位。而在美国部分地区，如加州、克罗拉多州和哥伦比亚特区等地则将网约车平台视为新型的出行服务者，并将其重新定义，区别于传统的出租车公司[2]。由此可见，作为两个网约车大国，对网约车持不同的态度，采用新的管理规则，体现出对新行业所持有的创新、独特、开放的管理思路。将网约车和传统出租车严格区分开来，采用不同的监管体系和监管模式，使其在提供服务的过程中相互促进，相互补充，良性发展。

（二）创新监管需要地方新政监管政策和产业政策相协调

我国的发展正处于“三期叠加”的关键时期，优化产业结构，推动经济转型，引领社会进步的关键。网约车也已然成为创新性的前沿领域，为大众创业、万众创新带来新机遇；经过几年的发展，网约车从北上广深等一线城市迅速向二、三线延伸，已经从小众产业发展成为与每个人生活息息相关的大众产业，同时也为我国相关部门对交通运输行业的监管和管理带来了新挑战。

从行业监管政策看，交通运输部颁布《暂行办法》，使网约车终于获得了合法身份，也体现了发展政策对新业态的支持态度。但从“十一”之后陆续发布的各地方约车新政看，均不同程度提出了“四限”，即限户籍、限牌照、限车型以及限次数。这似乎与《暂行办法》第三条规定的，提供高品质服务的目标相符合，但仔细研究，我们不难发现，很多地方“四限”的规定，其实并不是基于本土实际而制定，这样的规定对网约车的发展太过束缚，地方政策的制定限制了网约车的发展范围，这与“互联网+交通”的政策目标有冲突，从而导致了导致发展政策与监管政策的不一致。监管部门应顺应市场和技术的发展趋势，从促进产业的发展和满足消费者不断变化需求的目标出发，跳出传统监管框架的束缚，创新监管方式与监管政策。笔者认为，地方监管部门應当及时调整地方新政策中的过度监管的内容，给网约车留出发展空间。

（三）地方新政要贴近本土实际，出行需求与缓解交通拥堵二者要并重

《暂行办法》中“一城一策”原则虽然给出了权限让各地制定符合本土实际的政策，但是也为后续政策争议埋下了伏笔。

第一，网约车行业是一个带有浓重区域性特色的市场，在不同的城市其网约车市场特点不同，各地网约车政策也应当体现差异性。通过对北上广深四个城市的新政比较，我们可以看到，北京、上海、广州、深圳四大一线城市均要求司机具有本市户籍，或者具有本地暂住证，并且四座城市均要求用于提供网约车服务的车辆具有本市车牌。如果说在北上广深这种人口密集度很高的一线城市实行“四限”能够在一定程度上减少交通拥堵的现象，缓解交通压力，便于交通管理，这种规定看似合情合理，但城市的发展进步，应遵循其内在规律。交通管理部门，应该是通过积极配合来解决监管问题，而非通过压制来解决。在北上广深之外的二、三、四线城市，人口密度并不太大，交通拥堵问题并不突出，无需仿照北上广深，对网约车进行过于严格的限制。在网约车发展的几年中，更多人对网约车出行方式形成依赖，而“四限”的规定必然会大幅降低网约车的数量，大规模数量的减少在一些公共交通设施不发达的地区将导致人们出行需求无法得到满足。因此，任何公共政策都要避免走极端，避免一刀切；否则，忽略本土实际，将产生政策的负面效应。

第二，具体来说，户籍，车牌的的限制并不能从根本上解决网约车监管问题。地方新政在司机户籍、网约车车型、车辆外观、以及营运区域作了很不合理的规定，对网约车的服务的发展起到了限制的作用。网约车司机的管理，应当是以行为监管为主，而非户籍。虽然地方监管部门限定户籍、车牌等是为了更好的监管网约车，为乘客提供安全放心的乘车服务，但是限制户籍、车牌并不能从根本去解决问题。一方面，限制了外来人口的就业途径，不利于缓解本地就业压力，与我国整体公平公正提供就业岗位，促进就业的发展理念相违背；另一方面，不能成为网约车的车辆很大可能会流向黑市，提供黑车服务，这样在不能保证更好监管网约车的同时，反而会加重本地对车辆监管的难度。

第三，对于网约车司机资格限制问题。笔者认为，地方监管部门可以借鉴成都市关于网约车管理的实施细则，放宽司机准入标准，取消户籍车牌的限制。同时，北上广深这些大型城市可以充分借助互联网和大数据分析等手段对网约车进行科学规划和精准管理，从而达到治理城市交通拥堵、提升监管效率的目的[3]。

（四）健全网约车安全保障机制，寻求新的保险理赔模式

地方新政“四限”的规定，在追求提高服务质量的目标时，如前文所述，并不能从根本上解决安全问题，而是要全面建立健全与之配套的安全保障机制才能至始至终，在各个阶段做好事前有保障事后措施，形成一整套安全保障体系。“四限”的规定，虽然在一定程度上起到预防的作用，但总的来说只是见表而不见里。

第一，对司机本身健康问题采取严标准、高要求。司机健康问题不仅关乎乘客安全问题，更关系到道路交通安全问题。对于申请网约车司机的车主，不仅要提交医院体检报告，而且每半年要向网约车平台提交健康证明，体检合格者才能继续从事网约车行业，避免在开车途中突发病情，造成严重后果。

第二，笔者坚持以司机的行为作为评价网约车服务好坏的标准。在网约车司机工作期间，一旦出现违反相关法律规定的行为时，可能或者已经否造成严重后果的，经查明属实的都应当立即取消其网约车司机的资格，并于平台或者相关部门予以备案。对不属于本地区的人员和车辆，为防止其在在其它地区重新从事网约车行业的，笔者认为应当在全国建立统一的网约车司机个人信息库，对已经取消网约车司机资格并在处罚期间的，试图在其它地区再次申请为网约车司机的，其它地区的平台和监管部门可以死利用全国统一的网约车司机个人信息库的信息对该申请人进行的全面调查。

第三，有关部门可推动平台与保险公司之间构建针对网约车的保险理赔模式，为网约车交通事故提供及时有效的风险分担机制。网约车发生交通事故后，往往因为缺乏与之对应的保险险种，而出现纠纷难以解决的问题。保险公司可以依据网约车平台或者监管部门所记录的每一辆网约车的营运数据，以此作为参考确定其保险费率和费用，提供与网约车相配套的险种，在交通事故发生后，就会有相应保险作为支撑。为保护用户和第三人的合法权益，应当由监管部门规定在申请过程中，要求所有参与网约车运营的车辆必须有针对性地购买较高保额的商业保险，以涵盖司机对乘客或第三人造成的意外损害。

（五）细化网约车服务考核机制，司机信用值和信用资金相挂钩

平台建立司机信用分值机制，并与司机预交信用资金相挂钩。上文笔者从司机行为、建立新的保险险种等，只是作为事前预防和事后补救所采取的措施，但作为与乘客密切相关和最常见的轻微影响乘客乘车体验的譬如，司机中途甩客、取消订单、辱骂乘客等行为，尚缺乏一套有效的处罚机制。

目前，网约车平台提供乘客五星好评的评价与投诉热线，并未对司机行为产生实质性的影响。笔者认为，平台应当细化司机信用考核机制，每期有一定分值，并设定分值扣除事由，并由司机向平台提交一定金额的信用资金，对于中途甩客、取消订单等影响乘客乘車体验的行为，可以在订单取消后，经查实，扣除司机信用值，并对信用资金库的资金予以扣除，用于对乘客的补偿。在一个期间内，若信用值低于一定值，或资金扣除严重，在该时间段内禁止其继续从事网约车行业。如果每期司机信用资金尚未扣除完，可以继续充值到规定数额，继续下一期的使用。

参考文献

[1] 刘连泰.网约车合法化构成对出租车牌照的管制性征收[J].载《法商研究》，2017年06期.

[2] Minneapolis Transportation Network Companies（TNC）Ordinance，Chapter 343.Transportaion Net-Work Companies City of Minneapolis Licenses and Consumer Services，Updated July 2014.

[3] 王丽丽，谢予彤.代表建议构建针对网约车的保险理赔模式[N/OL].检察日报.2016-9-19.

作者简介

毛荣（1992—），女，汉族，四川西昌人，四川省社会科学院，硕士研究生，诉讼法与司法制度专业。

廖琳（1993—），女，汉族，四川达州人，四川省社会科学院，硕士研究生，诉讼法与司法制度专业。

卢少文（1990—），男，汉族，河南信阳人，四川省社会科学院，硕士研究生，诉讼法与司法制度专业。

课题项目：本文受四川省社会科学院研究生学院学术新苗项目资助，是“网约车监管困境实证研究及对策分析——以成都市为例”课题研究成果，课题组成员：毛荣，廖琳，卢少文。

（作者单位：四川省社会科学院）