基于GIS进行精准扶贫的效果评价方案探讨

2018-04-27蒋爱华孟鹏燕

地理空间信息 2018年4期

蒋爱华，谢菲，孟鹏燕

（1.湖北省国土测绘院, 湖北武汉 430010）

2017年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》,2017年11月国务院扶贫开发领导小组发布《关于广泛引导和动员社会组织参与脱贫攻坚的通知》, 将基础设施、产业扶贫和易地搬迁作为精准扶贫重点，推进了专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫 “三位一体”脱贫攻坚总布局［1］。一般意义上讲，“扶贫”本质是一种投资，只是投资收益的主体不再局限于投资者，贫困对象的参与者也是投资收益的主要分配对象。因此，投资者应按投资项目要求，对投资环境、资源状况、生态环境、社会效益、经济效益等全方位评估，从扶贫手段及扶贫效果上把握好扶贫项目运作，制定相对完善的工作方案，稳步收获扶贫成果。精准扶贫绩效的评估管理具有目标多元性、层次复杂性和过程持续性，利用GIS的信息处理和分析能力，客观地评估扶贫方案和扶贫效果，助力脱贫攻坚和地方经济发展，制定乡村振兴战略［2］有着重要意义。

1 精准扶贫效果评估方案思路

随着中国经济的发展，扶贫业绩显著，贫困人口的分布也转变为“广而分散，小而集中”，呈现碎片化分布的特点［3］，导致贫困人口和贫困村识别难度加大。目前扶贫效果评估主要方法是基于现场调查法和项目监测法，由于统计数据或统计指标的采用标准不一，现场技术处理事项多，对扶贫工作易造成干扰，从对贫困人口脱贫的长效性关注角度看，现有评估内容尚不完善。

扶贫“短板”是一个复杂的“问题集”，它既体现在贫困地区各项经济与社会指标排位的居后，也表现为基础设施保障与产业发展的落后，还有思想观念与机制制度建设的滞后［4］。分析贫困原因主要有：有效资源占用不足、劳动技能较差、劳动积极性不高、产品市场化能力不够、风险防范措施不力等5类，在这5类原因中，有效资源占用不足是核心因素，而劳动技能、劳动积极性、产品市场化能力可看成是劳动因素的主要构成要素。因此，充分利用现代地理信息技术，从有效资源配置分析、劳动因素分析、风险分析3个方面，进行扶贫方案和扶贫效果评估，有助于中国全面建设小康社会战略实施。

2 精准扶贫效果评估分析内容

2.1 有效资源配置分析

有效资源配置分析主要是明确扶贫区块可利用各类资源状况、可开发潜力，可开发资源的丰度和承载能力，评估扶贫工作方案的科学性和合理性。具体内容包括基础地理条件分析，可利用自然资源分析，可利用自然资源生产能力分析，再生资源可加工潜力分析，人文资源开发分析，资源承载能力分析等内容。探讨区块内合作、互补、增强、协调发展的可能性，便于从区块发展的角度调整或重建经济秩序，实现区快经济良性发展。

基础地理分析是在网格划分的基础上对贫困区块进行识别的依据，网格划分一般以村民小组、行政村或地理单元为单位，也可以按已有统计贫困人口的集中程度划分网格。基础地理分析内容包括地貌特征、气候特点、地质和水文状态、人文风俗、物种分布及优势物种、生态环境、交通条件、水利设施、电力供应、通信水平、土地利用现状、社会结构和经济发展现状等［5］。通过对基础地理情况分析，了解扶贫区块分布状态和各扶贫区块基础设施条件，探讨扶贫开发方向的针对性和适宜性，对精准扶贫工作方案和工作内容进行审查。

自然资源指天然存在并有利用价值的自然物，可被输入生产过程，或直接进入消耗过程，变成有用途，或能给人以舒适感，从而产生经济价值以提高人类当前和未来福利的物质与能量的总称［6］。可利用自然资源是指能为人类生活提供物质或服务来源的自然资源，包括土地、矿藏、自然景观、水源、湿地等。基于扶贫区块地理信息调查的可利用自然资源分析内容包括统计其类别、数量和分布；基于其可能用途，分析其增值、改造和转化能力。可利用自然资源分析是有效资源配置分析的基础。

可利用自然资源生产能力是指基于可利用自然资源的特性，能生产人类使用或直接消费的产品能力。包括其直接生产产品，如林业资源（种类、存量、可再生性）、农作物（包括特色农作物）、矿产品等；也包括直接生产的产品再生产，如畜产品、水产品、其他农副产品等。可利用自然资源生产能力分析包括直接生产能力和潜在生产能力分析两部分，潜在生产能力分析包括农作物适宜性分析、生产布局调整效益分析、特色物种培育及商品化前景分析等。因独特地理单元特点而生产的特色农产品是天然清洁矿藏资源，值得投入人力和物力去寻找、发现、开发利用。

再生资源可加工潜力是从可利用自然资源生产量减去区域内人员消费量后剩余量的角度分析当地再生资源季节调剂和商品化能力。包括剩余产品总量、季节性剩余产品量，剩余产品及季节性剩余产品可利用率和可加工能力，剩余产品及季节性剩余产品储藏或加工水平，特色产品生产（包括品种培育、选型、生产、加工等）及商品化潜力（包括产品营销、运输能力）分析等。

人文资源开发潜力是从文化传播和辐射能力角度分析产品的开发限制或发展因素，收集扶贫区域文化、风俗、景观、非物质文化遗产、地方特色产品及服务（旅游、休闲、体验），评估扶贫区域人文资源开发的市场规模和市场竞争力，为制定区域扶贫工作方案提供人文资源信息支持。

资源承载能力主要是从人均可利用资源量和区块可贡献（或输出）净资源量角度分析区块对人口的容纳力，确定扶贫方案涉及易地拆迁安置、工程措施和项目投资增益等相关内容。

对家庭或个人实际占用资源情况调查，结合扶贫区域内人员及贫困人口意愿，通过对资源权益分配和调整、易地拆迁安置、参与投资项目工程等，制订精准扶贫工作计划。

未利用自然资源开发潜力分析是对未利用自然资源从不可利用（包括政策规定）、综合治理和灾害防范、可开发利用（包括短期、中期和长期开发利用水平和能力）角度进行深入分析和评估，通过技术、工程、服务手段优化人和环境关系，为精准扶贫和振兴乡村战略服务。

2.2 劳动因素分析

劳动因素分析内容包括地方产业结构、个人劳动技能、生产管理、市场运作能力4个主要方面内容，是从管理角度分析资源利用和变现能力，从而科学评价扶贫工作的成效及长效性。

地方产业结构分析是在对区域经济现状和发展潜力进行评估基础上，从供给角度分析区域生产和服务的供应能力。包括产业结构现状（第一、第二、第三产业构成及其细分）、生产技术水平、生产组织形式、核心企业或龙头企业作用及其对区域发展的带动能力、人力资源及其流向等，考察区域优势和劣势，扬长避短制定区域经济发展规划和新农村发展规划。

个人劳动技能的提高是扶贫工作的关键内容之一，只有将物质资源和人力资源进行有机结合，才能保障脱贫致富的长效性。个人劳动技能分析包括对个人劳动技能和劳动积极性分析两项内容。个人劳动技能包括个技能类别及其水平、个人学习能力和社会培训能力。劳动积极性包括劳动态度、工作主动性、产品质量稳定性等。提高个人劳动技能的要领在于从地方文化建设和制度建设角度去把握，有效区隔济贫人口和扶贫人口，杜绝“等、靠、要”，才会收到纲举目张的效果。

生产管理能力包括产品或服务的设计和调整、生产要素（包括生产原料、生产设备及其技术水平）使用和协调、资金保障和使用效率、人力资源调配、信息反馈及处理能力等。

市场运作能力也就是产品或服务的营销能力，包括在资源约束条件下的产品或服务定类、选型、定量规划与安排，涵盖产品或服务与市场适配关系处理等各环节，反映产品或服务的变现能力，是扶贫工作成败的关键能力之一。

2.3 风险分析

风险分析包括风险源识别、风险评估、风险预防3方面内容。

风险源识别及评估包括地质及自然灾害、气候变化、生态包容、环境容纳、产品或服务的市场环境变化、人口变化趋势、疾病、资源突变等方面进行风险因素识别和影响程度评估，确定风险级别和相应防范措施。

风险预防应着力从医疗保障、生态保护、环境保护、综合治理、景观改善、资金保障、文化建设等方面考量，制定综合应对和防范措施，保障扶贫成果具备较好的持久性。

3 扶贫效果评价方法

扶贫效果评价主要采用定量评价，定量评价分为绝对数据评价和相对数据定量评价，结论性评价可采用定性评价方法进行。

绝对数据主要有家庭财产总值、家庭年度总收入、家庭可支配收入、人均可支配收入、各类资源实际占有量等。

相对数据主要有资源占有变化（新增和资源权属调整）、新增基础设施建设（资源的易匹配性及使用成本降低、运输成本节约和运输损耗减少）、工程措施增收（可利用资源增加或提质）、产出能力提高（资源开发利用、劳动素质和劳动技能提升）、经济结构变化（区域经济提质）、生态环境改善（水土流失、灾害防治、环境污染、生态效益）、文化建设成效（人文景观投入、价值观念增效）、保障能力提升（持久性指标）等。

4 基于GIS分析方法进行精准扶贫效果评估步骤

根据上述要求，结合信息技术发展水平，拟采用GIS方法进行精准扶贫效果评估。主要工作流程如图1所示。

图1 GIS方法进行扶贫效果评估技术流程图

1）数据收集与分析。随着信息技术发展，国务院促进大数据发展行动纲实，各行业、各专业调查数据激增，同时数据共享程度也在不断提高，特别是在精准扶贫项目上，政府及各社会机构支持度较高，将为基于GIS方法进行精准扶贫效果评估的数据收集工作提供更多的便利。该方案收集主要数据有扶贫项目开工前及开工后不同时点（航天或航空）正射影像图、土地利用现状图、地理国情调查及监测数据、人口分布及其结构数据、地质及地质灾害数据、历年气候数据、农作物分布及产量数据、基础设施及其状况数据、林牧渔生产数据、区域优势产品（包括产量优势、质量优势、品牌优势）数据、各类资源权属数据、公共服务（包括文、教、卫）数据、区域企事业单位分布及结构等，分析其资源和收益总量及其变化趋势，从区域人口变化趋势及区域资源承载力，探讨区域协调发展方案。

2）制定评估方案。扶贫效果评估方案对扶贫工作具有引导性意义，通过对收集资料分析，确定区域扶贫工作方向和扶贫工作重点。要注重扶贫同扶志、扶智相结合，把贫困群众积极性和主动性充分调动起来，引导贫困群众树立主体意识，发扬自力更生精神，激发改变贫困面貌的干劲和决心，靠自己的努力改变命运［7］。协调好短期发展和长期发展之间的关系，处理好贫困人口脱贫与区域发展的关系，从总体上把握好精准扶贫工作要领，制定扶贫效果评估方案，确定评估指标。

3）扶贫单元识别。根据人口分布、权属情况及有效资源占有情况分析，以人均资源占有量为指标，识别贫困区域。在贫困人口调查（大部分地区已经完成）基础上，根据行政辖区、权属情况、资源分布、人口分布特点、民族、信仰、风俗等，进行贫困单元识别和扶贫管理网格划分。

4）制作现状调查底图。在数据收集与分析、制定评估方案、扶贫单元识别的基础上，确定扶贫项目的调查内容，制定调查方案，制作相关专业调查底图。调查底图的分辨率和要素内容要尽可能覆盖扶贫工作及其效果评估的所有内容，并按其间的关联程度对信息调查内容进行专业分类，既要便于查清家底，又要便于对比分析，还要便于项目运行情况监测，便于科学进行扶贫效果评估。

5）实地资源调查和核实。实地资源调查包括对贫困区块及贫困户可支配资源情况、资源浪费情况、资源可开发利用情况、优势自然资源和优势再生资情况、自然灾害情况调查，并落实到调查底图上，明确其空间分布及数量状况，便于对贫困人口现状、产业链延伸、生产结构或产品结构调整等角度进行综合分析。实地资源调查和核实工作应贯彻于扶贫工作项目实施全过程，可以是实时调查、及时更新，也可以采用时点调查、统一更新。

6）劳动因素调查和核实。对贫困区块及贫困户人员的基本素质、劳动技能、劳动积极性、产业生产管理水平、商品经济发展程度进行实地调查和核实，确定或验证扶贫工作的重点是扶贫、还是扶志或扶智。劳动因素调查和核实工作同样应贯彻于扶贫工作项目实施全过程，可以是实时调查、及时更新，也可以采用时点调查、统一更新。

7）有效资源分析。按照本文2.1章节内容进行分析，并根据实地资源更新调查情况进行变更情况分析，考察贫困区块和贫困人口改善状态，为扶贫方案评估提供数据分析依据。

8）公众参与。对贫困区块、贫困人口、扶贫工作涉及的其他人员进行扶贫工作的认可度、满意度调查，收集相关人员正面和反面意见，便于扶贫工作改进。

9）扶贫方案实施监测与数据处理。对照扶贫工作方案安排，监测扶贫工作实施，及时进行数据处理和数据分析（包括空间数据分析），按照扶贫项目安排，按时保质完成相关工作。

10）扶贫方案实施评价和方案调整。根据扶贫项目进展，适时评价扶贫项目分项工作成效和缺陷，调整扶贫工作方案，适应项目总体要求。

11）扶贫效果评价。根据扶贫工作实施内容或实施结果，评价扶贫工作项目成效，总结扶贫工作经验，供地方政治建设、社会建设、经济建设、生态建设、文化建设参考。扶贫效果评价主要内容包括6个方面：①贫困户资源占有量调整评价：根据扶贫项目完成前后的相应资源权利人对有效资源（或生产资源）占有情况的GIS数据进行空间分析，评价资源调整的合理性、相关人员认可度和目标完成度。②工程措施效益评价：对比工程项目（如易地拆迁、国土整治、基础设施建设、居住条件改造、生产设施建设等）建设前后，根据工程项目布局与相关资源的空间关系，采用GIS方法，分析相关受惠人员财产或收入增益（包括生产资源占有量增加、产量及质量提高等）情况，评价工程措施对扶贫成果的影响。③劳动因素提高评价：根据生产资源的分布和权利人情况，分析再生资源的产量增加、质量提高、产品的商品化率，采用GIS方法，评价相关人员的劳动技能提高能水平，以及劳动技能与产业发展适应性。④社会保障体系建设和完善情况评价：考察社会保障体系建设和完善情况，评价其防灾减灾效果以及防止（或减少）返贫情况发生可靠性。⑤投入与产出分析评价：根据扶贫项目投入（直接投入和间接投入）与产出效益（包括长期与短期收益、直接与间接收益），评价扶贫项目总体投资效率、经济带动作用，对当地项目投资所起到的示范作用。⑥贫困人口增益及持久性评估：统计贫困人口总收益情况，分析扶贫项目实施前后贫困人口收益增量，评价贫困人口长期收益的持久性，得出扶贫项目实施效果评价结论。