精准扶贫视角下农村残疾人的社区康复

2018-04-26白鹏飞

中国康复理论与实践 2018年4期

白鹏飞，李凡，刘林

中国农业大学，北京市100193

十八大以来，随着精准扶贫进程的不断推进，党和国家高度重视残疾人事业的发展。《残疾预防和残疾人康复条例》(以下简称《条例》)明确提出，将残疾预防和残疾人康复工作纳入国民经济和社会发展规划，完善残疾预防和残疾人康复服务以及保障体系[1]。《条例》为残疾人康复工作提供了最新的政策支持和保障。我国《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》指出，在“十三五”期间，要加速发展残疾人事业，补上全面建成小康社会的这一短板，让残疾人和全国人民一同迈入全面小康社会[2]。根据2006年第二次全国残疾人抽样调查结果，我国有8296万残疾人，推算至2010年，我国残疾人总数已达8502万人[3]，其中大部分居住在农村。由此可见，我国残疾人群体量较大，且大部分分布在农村。最新数据显示，我国仍有413.5万农村持证贫困残疾人，约占建档立卡贫困人口总数的8%[4]。作为精准扶贫过程中难啃的“硬骨头”，农村贫困残疾人成为全面建成小康社会的“困中之困、难中之难”。由于农村残疾人在生理与心理方面存在障碍，因此，康复成为农村残疾人实现小康的首要前提。精准扶贫政策的目标是实现包括农村残疾人在内的农村贫困人口的小康，而社区康复的目标同样是使农村残疾人过上幸福有尊严的小康生活。农村残疾人精准脱贫的过程在一定程度上便是其实现社区康复的过程。两者作为农村残疾人实现小康的方式，在实践过程中并行不悖，相互促进。

1 精准扶贫与社区康复的内在联系

1.1 精准扶贫与社区康复均是包容性发展战略

精准扶贫是当前我国针对贫困人口的一项共享发展成果、实现全面小康的战略举措，广泛包容并涉及生活在农村、自身缺乏发展能力、生活水平不高、难以共享经济发展成果的贫困人群。在现实生活中，贫困往往与残疾相伴而生，贫困会更容易让人致残，残疾人亦是主要的贫困群体。

为了促进残疾人事业发展，2010年，世界卫生组织、联合国教科文组织、国际劳工组织和国际残疾发展联盟联合出版了《社区康复指南》，其中指出，社区康复是为社区内所有残疾人的康复、机会均等、减少贫困及社会包容的一种社区整体发展战略，规定了全纳、参与、可持续、赋权等社区康复的基本原则[5]，为实践中的社区康复工作提供了基本遵循。2011年6月，世界卫生组织联合世界银行发布了关于残疾人的《世界残疾报告》[6]，并利用国际功能、残疾与健康分类的模式[7]，构建起理解与研究残疾的理论体系，为残疾人社区康复提供理论指导。《社区康复指南》强调社区康复工作采用包容性发展的方法，通过整合利用社区有限的资源来满足残疾人的康复、教育、生计、社会融合等方面的需求，并构筑起了包含残疾人社区康复5个层面25个内容板块的康复框架[8]。我国残疾人社区康复事业经历了30多年的实践探索，已经由最初单一的医疗康复逐渐发展为内容多样的综合性社会康复[9]。在社区康复实践中，我国主要以政府主导的“自上而下”的残疾人社区康复模式为主[10]。从2006年开始，国际助残与中国农业大学合作，在四川将残疾人社会融合为导向的社区康复纳入参与式社区发展规划中[11]，把社区康复理念传播到了偏远地区的农村，对“自下而上”的农村社区康复模式进行了有意义的实践探索。社区康复是落实“双轨制”方法、为残疾人消除各种障碍和进行能力建设的重要技术载体[12]。

社区康复立足社区资源，激发残疾人的主动创造性，让其在实现康复的基础上提升发展能力，融入社区发展进程，共建共享发展成就。精准扶贫同样是整合有限的资源，提高涵盖农村残疾人在内的所有贫困群体自我发展的能力，让他们成为全面小康社会的受益者。两者均是消除贫困、促进机会均等、实现脱贫致富与可持续的包容性发展战略。

1.2 精准扶贫政策与社区康复框架的共同性

农村贫困残疾人的脱贫是打赢脱贫攻坚战的重要内容。面对当前精准扶贫的实际形势，结合农村残疾人贫困的实际情况，我国政府制定了《贫困残疾人脱贫攻坚行动计划(2016-2020年)》(以下简称《计划》)[13]。本文以计划为例，将精准扶贫政策与社区康复内容进行比较。见表1。

农村贫困残疾人的精准扶贫措施与残疾人社区康复框架的基本内容具有较大的共性，在实践过程中，通过精准扶贫政策的实施，可以促进农村残疾人在健康、教育、生计、社会与赋权领域的发展。

2 精准扶贫过程中农村残疾人社区康复成效

随着精准扶贫方略在农村地区的不断深入推进，大量的社会资源开始下沉农村，为打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会而发挥其功效。精准扶贫对于农村残疾人的社区康复发展来说，是一次千载难逢的机会，农村残疾人社区康复可以借力精准扶贫资源，实现两者的共同发展。

表1 精准扶贫政策与社区康复内容对比表

在精准扶贫过程中，医疗扶贫、教育扶贫、产业扶贫、易地扶贫搬迁和社区基础设施建设成为助力贫困户脱贫的精准之策。这些扶贫措施与残疾人社区康复中的健康、教育和生计内容具有同质性。根据中残联精准扶贫评估项目收集的数据，实地调研的23个样本村均通电、通公路。其中，21个村庄饮水设施和宽带设施完善，村民用水和上网便捷，20个村庄拥有合格村医与医务室，17个村庄有公共厕所。

在精准扶贫措施方面，全面开展残疾人精准康复扶贫行动的村庄有12个，占调研样本村的52%，全面开展产业扶持助残扶贫行动的村庄有15个，占调研样本村的65%。调研的510户农村残疾人家庭均参加了新型农村合作医疗，91%的村庄为残疾人提供了辅具、器械服务。甘肃清水县通过精准扶贫政策的实施，农村地区的医疗卫生条件得到了很大的改善，基本每个行政村都建有一个村级的医务室，贫困残疾户的适龄入学孩子可以享受“两免一补”、“雨露计划”、营养早餐、住宿补贴等教育优惠政策，贫困残疾人可以享受“两项补贴”、低保、五保、养老保险等保障政策，村庄形成了花椒、苹果、光伏发电等扶贫产业[14]。河南新县通过实施精准扶贫政策，村庄的饮用水、道路、电力、网络、公共厕所、文化广场、卫生室等基础设施已基本建成并投入使用，部分条件较好的村庄建有残疾人康复室和日间照料室，并进行了不同程度的居家无障碍和公共场所无障碍建设与改造，从2013年开始，为256户贫困重度残疾人家庭进行了无障碍改造，同时建立了扶贫车间和残疾人扶贫基地帮助残疾人就业[15]。

农村残疾人社区康复在精准扶贫过程中得到了一定的发展，社区康复中的健康、教育和生计内容均有所涉及。

3 精准扶贫过程中农村残疾人社区康复面临的问题

在实践过程中，由于受外部缺乏规划指导和科学管理，内部意识薄弱和能力不足等诸多因素的影响，农村残疾人社区康复总体水平不高，仍是全面小康的“短板”，农村残疾人社区康复仍然面临一定的问题。

3.1 社区康复缺乏稳定持续的科学引导

长期以来，农村残疾人社区康复发展缺乏国家层面总体规划的指导，难以形成整合各种资源的能力。一些经济较发达的东部地区进行了许多有益的农村残疾人社区康复实践，但是由于实地条件的限制难以在全国范围内推广。对于经济欠发达的西部地区来说，农村残疾人社区康复仍处于探索发展的阶段。总体而言，农村残疾人社区康复呈现出发展不全面、不均衡的特点。同时，农村残疾人社区康复缺乏相关法律法规的保障，以残联为主的残疾人组织协调其他职能部门的能力有限，科学引导与管理农村残疾人社区康复发展的机制还未形成。

3.2 就业技能培训供需不配套

农村残疾人就业技能培训是提高残疾人就业技能和素质的有效途径。“村里每年会举办种植花椒和苹果树的培训，农业局的专家来教我们种植和管护果树的技术，我因为腿有毛病，只去过一次，关键是我学会了也干不成啊”(TSXWTQ20170825)[16]。实质上，目前许多的农村残疾人技能培训呈现普惠式的特点，对于不同残疾类型残疾人所需要的就业技能培训不够精准。按照“一刀切”的方式进行的培训，往往会导致参加培训的残疾人很少，有些地方为了吸引残疾人前来参加，甚至出现了为参加培训的残疾人发钱的现象。这种另类现象的出现要归因于政府提供的就业技能培训与农村残疾人实际所需要的技能之间的脱节。“眉毛、胡子一把抓”的就业技能培训难以真正使农村残疾人掌握安身立命的就业技能，也实现不了残疾人社区康复所要求的生计目标。

3.3 缺乏对于康复的认识

根据中残联精准扶贫评估项目的数据，56%的受访残疾人对康复了解程度低，其中，41%受访残疾人完全不了解，15%表示只听说过。农村残疾人缺乏康复意识的原因可归结为三个方面，其一，农村残疾人由于受教育程度不够高，文化知识有限，对于康复没有形成科学的认识；其二，大部分农村残疾人的生活环境比较封闭，与左邻右舍缺乏正常交往，人际关系不好，从而切断了残疾人康复宣传的有效路径；其三，大部分村医缺乏专业的康复知识，难以对患病的残疾人家庭提供专业的康复指导。有较大部分的残疾人抱有“这辈子都已经这样了，康复也是白花钱呢”(TSXZLY20170825)[17]的心态。“LYG，12岁，男，智力残疾二级，由脑瘫所致。2016年，其父母在咨询帮扶责任人、村干部之后，带着他去上海某家医院进行康复治疗，负债10余万，但是仍未好转。而所花费的康复费用无法得到报销，巨大的医疗负担使得这个家庭不堪重负，陷入贫困。然而，脑瘫儿的最佳康复时间为0～5岁，如果父母懂康复知识，或者经了解康复知识的人适时指引和劝导，这种不必要的花费就可以避免，其家庭也就不会陷入贫困”(XXWHLYG20170822)[18]。在农村中有许多患病的残疾人儿童由于父母缺乏康复的相关知识和专业人员的咨询与引导，错过了最佳的康复时间，白白花掉了大量的治疗费用，甚至因此负债累累，最终致贫。

3.4 农村残疾人组织孱弱，功能有限

为了更好地促进农村残疾人脱贫，各地政府在每个村子里设置了村残疾人协会和残疾人专职委员。村残协成为了农村社区中的残疾人基层组织。但是，实际情况为村残协有名无实，缺乏正常运转的资金、场地和专业人员，导致其无法承担组织残疾人进行康复和为残疾人提供康复服务的责任。有些残疾村民甚至不知道自己村子里有残协和残疾人专职委员。残疾人专职委员目前仅仅是为村庄中有见识的残疾人提供的一个公益就业岗位，以目前残疾人专职委员的能力和水平还不能实现为村庄中残疾人服务的目标。目前大多数村残协难以满足社区康复对于社会组织的要求。

3.5 “标签化”，缺乏融入社会的信心

长期以来，农村残疾人生活在以家为中心的“围城”里，他们因为自身的生理或者心理缺陷，有意将自己与周围的环境隔绝来保留自己的尊严。在农村传统的认识里，一个人残疾了就相当于“没用了”，需要整个家庭将其养起来，残疾的那个将会成为家庭的“累赘”。“标签化”甚至是“污名化”的境遇，使得农村残疾人只能生活在狭小的家庭社会。农村残疾人的社会交际出现了“异化”，他们在日常生活中缺乏朋友，没有正常人的文化娱乐活动，被婚姻问题困扰。随着这种“异化”的不断加深，他们会更加远离社会，两者形成恶性循环，最终导致农村残疾人与社会发展脱节，难以走出家门融入社会。

4 以精准扶贫促进农村残疾人社区康复的建议

4.1 抓住精准扶贫的机遇，完善农村残疾人社区康复的顶层设计和管理

精准扶贫战略是目前我国农村残疾人改善生活现状的主要政策力量。我国农村残疾人社区康复要以精准扶贫为契机，整合利用扶贫资源发展我国农村残疾人社区康复事业。在规划设计层面上，国家应该将农村残疾人的社区康复发展纳入专门的总体规划中，与残疾人的精准扶贫进程同步；在法律层面上，要不断健全完善农村残疾人社区康复方面的法律法规，为其发展提供有力的法律保障；在制度层面上，要建立以残联为主，调动其他职能部门资源的多部门联动机制，做到政策制定与落实的“双精准”，将农村残疾人家庭产业发展与社会保障政策兜底作为双轮驱动，实现农村残疾人脱贫致富奔小康，同时促进农村残疾人社区康复的发展。

4.2 精准识别农村残疾人就业需求，提高就业技能

“授人以渔胜于授人以鱼”，残疾人就业技能的培训是保障农村贫困残疾人脱贫后可持续发展的重要环节，同时也是农村残疾人社区康复中维持生计的重要内容。由于农村残疾人残疾类型不同，健康状况、性别、年龄有差异，地处不同的社会经济发展环境，导致他们的需求复杂多样。所以，在开展农村残疾人就业技能培训时，要做到分门别类，以残疾人的残疾类型和需求为导向来决定就业技能的培训内容，精准定位残疾人的实际需求，做到供需配套，使农村残疾人能真正用上所培训的技能，为其创造小康生活提供有力的就业技能支持。

4.3 强化农村残疾人社区康复服务的宣传力度

社区康复对于农村残疾人来说是一个新概念，要使其了解并接受社区康复需要一个过程。在农村开展社区康复工作时，要做到宣传先行。一方面，以村卫生室作为平台，在残疾人每年的体检过程中，具备康复知识的村卫生室医务人员可以向他们普及相关康复知识；另一方面，可以将残疾人康复知识印刷成挂历，免费发放到残疾人家中。双管齐下，强化社区康复的宣传力度，使农村残疾人逐渐意识到社区康复的重要性，并由意识最终转化为实际行动。通过残疾人的社区康复实现农村残疾人的全面发展。

4.4 完善农村残疾人组织建设

农村残疾人组织作为残联最基层的组织，扮演着上承残联政策，下启农村残疾人服务的重要角色。要将农村残疾人协会的建设放到重要位置上，不断建立健全其运行机制，在场地、资金和专业人员方面提供有力保障，使其充分发挥应有的职能。此外，要加强残疾人专职委员的能力培训，不断提高其业务素质和能力，为广大农村残疾人的康复和脱贫提供有力保障。

4.5 促进农村残疾人社会融合

社区康复的发展动力来源于社区，残疾人和所在的社区具有持续发展与尚未挖掘的资源[19]，因此，农村残疾人同样是美好生活的创造者和共享者。要积极引导农村残疾人勇敢地走出自己心中的“围城”，撕掉所谓的“标签”，鼓励农村残疾人的左邻右舍帮助他们，使他们广泛参与村庄组织的关于残疾人的各项文体娱乐活动。动员社会各界爱心人士加入助残志愿者队伍，定期为农村残疾人开展志愿服务，与他们交流互动，不断增强残疾人的生活信心。全社会共同努力，一起助力农村残疾人走出家门，走进全面建成小康的美好社会。

5 结语

社区康复作为一种可以利用有限资源更好为残疾人提供康复服务的发展中国家的残疾人战略，无疑会为我国残疾人事业的发展提供有力的借鉴。我国残疾人社区康复的重点要放在农村。现阶段，我国正在进行的精准扶贫方略为农村残疾人的社区康复发展提供了一次前所未有的契机，反过来讲，农村残疾人富有实效的社会康复是精准扶贫的重要内容，是农村残疾人实现小康的坚实保障。同时，我们要清醒地认识到，虽然农村残疾人社区康复的发展空间很大，但是在发展过程中仍然面临着诸多困难，农村残疾人社区康复发展任重道远。

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[2]国务院.国务院关于印发“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要的通知[EB/OL].(2016-08-17).http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/17/content_5100132.htm.

[3]中国残疾人联合会.2010年末全国残疾人总数及各类、不同残疾等级人数[EB/OL].(2012-06-26).http://www.cdpf.org.cn/sjzx/cjrgk/201206/t20120626_387581.shtml.

[4]中国残疾人联合会.中国残联解读《贫困残疾人脱贫攻坚行动计划2016-2020年》[EB/OL].(2017-03-03).http://www.cdpf.org.cn/zcft/zcjd/201703/t20170303_583710.shtml.

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