对政府投资项目管理存在问题的探索

陈忠宝

摘要：当前政府投资项目管理中仍然存在着决策程序不规范、投资范围宽，项日审批不严，高估冒算、损失浪费严重等诸多问题，这些问题如不及时解决、势必影响正常的市场经济秩序。本文对当前政府投资建设管理体制、制度、监管等方存在的主要问题进行了深入细致的剖析，并从强化投资项管理、健全投资决策机制、改进管理方式等方面提出了改进意见。

关键词：政府投资；项目管理；问题；探索

引言

目前政府用于公共工程投资项目占有相当大的比重，在投资主体多元化的形势下，政府投资始终占主导地位，这对促进国民经济持续快速健康发展发挥了积极有效的作用。但是当前政府投资项目管理中存在的问题十分突出，如决策失误、损失浪费和资产流失严重，建设市场秩序不规范、投资领域腐败犯罪现象较普遍等。这些问题能否妥善解决，关系到社会主义市场经济体制的顺利进行。

一、当前政府项目管理中存在的主要问题

（一）管理体制方面问题

1、投资主体缺位，制约机制乏力。政府投资项目由于资金来源姓“公”，其投资主体看似明确，实质上是投资主体缺位，项目法人责任制难以落实。现在政府投资项目建设一般都由“指挥部”或“筹建办”一类的非法人机构负责。由于项目单位不承担筹措和运作资金的责任，致使投资者无法有效地制约、监督其投资的使用，难以建立投资责任约束机制。

2、决策流于形式，损失浪费严重。项目决策未经过严格的科学评价、评估和论证，可行性研究报告形同虚设，“长官意志”色彩浓厚，“政绩工程”比比皆是。

3、项目审批不严，带来隐患无穷。由于政府与企业投资项目采取同一模式审批和管理，导致立项、概算审批、调整概算等重要审批环节流于形式。为了规避审批权限，故意少报、漏报工程项目。

4、概算控制乏力，建设规模失控。概算是控制政府投资项目的重要指标，一些项目以估算、匡算代替概算，概算编制及审查流于形式且概算往往不够细化，多列、少列及漏列现象严重失去了控制的作用。

5、项目后评估缺失，绩效无法确定。目前政府投资管理项目，基本处于“重建设、轻管理、少论证、无评估”的状况。这在相当程度上影响了投资决策水平的提高、项目管理水平的提升，以及项目的事后控制和监督作用的发挥。

（二）管理制度方面问题

1、招投标不规范。当前政府投资项目招投标中比较普通的问题是：内外勾结串通舞弊，明招暗定；肢解发包、非法转包、违规分包；不合理的低价投标；暂定价格过多，留下活口；签订违反招投标实质性内容的合同，致使招投标形同虚设，背离了公开、公平、公正的原则。

2、监理职责缺位。由于监理市场的不正当恶性竞争，唯利是图导致监理作用弱化。一些监理单位为了钻“空子”投标时报了一套职称高、经验足、实力强的人马，实际到位时又以种种理由换人造成监理力量不足甚至滥竽充数。在项目实施过程中唯业主是从，甚至伙同施工单位造假失去了独立性、公正性原则。

3、工程造价高估冒算现象严重。部分施工企业受利益的驱动，抱着蒙混过关的侥幸心理，故意抬高工程造价，存有“审漏就赚”、“审出就减”的想法，从而使工程造价不真实。

4、工程管理模式有待加强。目前政府投资项目普追采取了“指挥部单一项目分散管理模式”，较少采取建管中心多项目集中管理模式”。

5、项目资金难以落实到位。资金的短缺已制约了工程项目的顺利实施，造成融资困难重重，建设资金得不到保障。

（三）监管体制方面问题

1、监管“缺位”与“越位”。政府投资项目决策、管理和监督涉及到众多政府部门，由于政出多门、监督标准不一，监督力度不同，缺乏相互配合，相互协作、相互制衡的机制。

2、内控机制不完善。当前尚未建立起科学的投资决策论证体系，也未建立起权责分明、制约有效、科学规范的管理体系。导致监督无序，责任不清，产生了“谁都管，谁也管不好、管不了，谁也无责任的现象。

3、权资不明、政企不分。由于受管辖权的限制，有的监管部门对一些政府投资项目无权监督，而有监督权的部门往往因各种原因无力监督，从而使项目脱离了监督。有的社会中介机构与政府管理部门未脱钩，人员相互兼职社会服务职能和政府管理职能混为一体，甚至形成了强制有偿服务，成为部门搞创收的渠道。

二、完善政府投资项目管理的建议

（一）多层次、多渠道筹措资金，促进投资主体的多元化

树立经营城市的理念，将可以投入市场运营的城市基础设施投入市场运作，运用市场经济的手段对路桥、广场等冠名权进行重组和运作，以最大限度获取城市建设的有偿回报，实现城市建设资金投入产出的良性循环和城市经营社会经济效益的最大化。推行BOT、BT新型项目投融资模式，吸引社会资本投资公益事业和基础设施建设，实现项目投资主体多元化、社会化。

（二）健全投资决策机制，完善项目法人责任制

政府投资项目都要经过有资质的咨询评估机构，独立、公正的咨询评估专家论证领导集体决策，以避免决策的盲目性，提高科学化程度。要逐步建立政府投资项目的公示制度和听证制度，增加投资决策的透明度，提高决策民主化程度。

（三）健全机制，严格控制投资规模

概算是控制投资的重要依据，要强化概算管理，实行设计方案招投标制度，实现方案优化；严格工程概算审核制度工程概算必须委托有资质的中介机构进行审核把关，概算一经批准原则上不予调整；建立超概算责任追究制度，对工程概算实行严格控制。

（四）改进管理方式，逐步推行“代建制”

“代建制”是政府投资项目一种合理的制度选择，也是发展的趋势。代建制可以发挥专业入才的经验优势，提高工程项目管理水平，使“质量、投资、工期”的三大控制得到有效控制，保证政府投资项目的效益，杜绝腐败现象的产生。

（五）严格招投标程序，规范招投标工作

加强对招投标工作的检查和监督力度，严格执行招投标法有关规定，有效查处和打击招投标各环节中存在的违规违法行为，强化对招投标的事前、事中、事后管理、实行全过程监督，确保招投标工作的公开、公平、公正。

（六）严格监理行业管理，规范监理行为

政府要规范监理市场，实现行业的自我管理、自我约束、自我发展，全面提高监理人员业务水平和职业修养，真正成为独立、客观公正的中介机构。同时要建立对监理工作的再监督机制制订相应的惩处措施。

（七）统一监管机制，实行“投、管、查”三分离

要解决当前监督“错位”和“缺位”问题，必须按照决策、管理、监督三分离的原则，建立科学合理、高效运作的监管体制。建立起事前预防、事中控制、事后监督“三统一的全过程审计监督机制。

三、结论

总之，现行政府投资项目的管理机制还未能完全适应市场经济体制的要求，改革政府投资项目的管理模式已成为投融资体制改革的客观需要和迫切任务。这些举措不仅为政府节约了大量投资，而且为政府经济决策提供了着眼点，也减少了低水平重复监督，节约了资源。同时为规范市场经济秩序、预防建设投资领域腐败犯罪起到重要作用。

参考文献

[1]王琦.论政府工程项目管理存在的问题及对策[J].四川建材.2012（8）

[2]赵君.基于战略视角的企业成本影響因素分析[J].北方经贸.2010（02）

（作者单位：南京诚业工程造价咨询有限公司）