欧盟职业安全健康体系综述与启示

吴大明

(国家安全生产监督管理总局信息研究院，北京市朝阳区，100029)

研究显示，欧盟每年因工伤和职业病造成的经济损失高达47.6万亿欧元，占全球因此造成经济损失总额的17.8%。为有效应对和解决职业安全健康问题，欧盟及其成员国政府一直重视职业安全健康发展，通过加强立法、监管、统计、科研、宣传和教育等方式，不断推进欧盟职业安全健康体系的完善与进步，取得了显著成效，并总结了丰富的经验。目前，国内学者对于欧盟层面职业安全健康体系的研究仍较为笼统，且缺少对最近欧盟层面职业安全健康体系的系统总结和分析。

1 欧盟职业安全健康整体水平

2015年，欧盟职业安全健康发生死亡事故3841起(28个成员国数据)，比2006年减少了1879起(27成员国数据，不包含克罗地亚)，下降了32.8%。职业健康方面，职业病问题突出，每年在职员工仅新发癌症患者就达到160万人。从《2015年欧洲工作环境调查》来看，18%的员工报告称慢性疾病的持续治疗超过半年以上，6%的企业员工报告称存在心理健康问题，因职业病和相关疾病造成缺勤5 d以上的员工占比达28%。整体来说，欧盟作业场所生产安全事故得到了有效的控制。而职业健康方面，由于职业病发病是一个长期累积的过程以及新形势下存在新的职业健康问题凸显等原因，未来一段时间内欧盟职业健康将面临严峻的考验。

2 欧盟职业安全健康法律法规体系

2.1 欧盟法律法规体系概况

一般来说，欧盟法律法规的根本是《欧洲煤钢共同体条约》、《欧洲原子能共同体条约》、《欧洲经济共同体条约》、《欧洲联盟条约》(即马斯特里赫特条约)和其他欧盟国家共同签署的相关条约。以上条约赋予了欧盟主要立法机构(欧盟委员会、欧盟理事会和欧洲议会)关于立法的相关权利，即：欧盟委员会提出立法，欧盟理事会进行成员国间的利益协调并决策，欧洲议会对法规进行审查并提供咨询。

目前，欧盟立法机构颁布的法律法规总体上可以分为以下4类：具有普遍约束力的条例，可直接在欧盟成员国实施；具有目标导向型的指令，要求成员国遵守指令设定的目标，但不对达成该目标的过程进行约束；特定对象型的决定，对其针对的对象进行约束；非强制型的指南和意见，没有强制的约束力，但对于解释法律法规和遵守相关要求具有重要的指导意义。另外，受普通法律体系的影响，欧盟法院的相关判例也是欧盟法律法规的重要组成部分。总体上来说，欧盟立法机构颁布的法律效力要高于各成员国本国制定的法律，成员国的法律不能与欧盟法律相抵触。

2.2 欧盟职业安全健康法律法规体系概况

《欧盟运行条约》及前期的相关条约(如《欧洲经济共同体条约》等)是欧盟职业安全健康立法的基础，这些条约对改善作业环境和保障员工安全健康作出了规定，并赋予欧洲议会、欧盟理事会和欧盟委员会在制定职业安全健康指令等方面的权利。1989年，欧洲共同体颁布了《职业安全健康框架指令》(89/391/EEC，以下简称《框架指令》)，对职业安全健康的一般准则作出了最基本的规定。《框架指令》分为4个部分(共19节)，规定了职业安全健康的一般原则，并对企业和员工的职业安全健康权利和义务提出了基本要求。虽然它在法律层级上比欧盟条约低，但它为欧盟其他职业安全健康指令的制定明确了框架和范围，具有重要意义。

在《欧盟运行条约》和《框架指令》的基础上，欧盟颁布了一系列关于职业安全健康的条例和指令，规定了欧盟成员国应达到的职业安全健康标准。同时，为了更好地落实各项条例和指令，欧盟也颁布了相应的配套指南。总体来说，可以将各项条例和指令分为作业场所防护相关、化学暴露、物理暴露、生物暴露、个人身心、特殊行业与员工等6个方面，以及与这6个方面相关的条例和指令，具体见表1。

表1 欧盟职业安全健康相关条例、指令和指南

2.3 欧盟职业安全健康标准

目前，欧盟层面的标准属于协调标准，它是在欧盟与成员国就相关目标达成一致的协调产物。在职业安全健康方面，欧盟标准主要侧重产品和设备设施的流通，如危险化学品的流通以及符合职业安全健康要求的相关产品的流通。

2.4 欧盟职业安全健康法规的特点

通过对欧盟职业安全健康法规体系的分析，可以发现其特点主要如下：

(1)对于与职业安全健康相关性较大的因素，如使用和影响范围较大的基本产品，欧盟会采取直接以颁布条例的方式对成员国进行直接约束，例如1272/2008和1907/2006。

(2)对于一般作业场所职业安全健康的问题，欧盟会通过指令的方式设立职业安全健康的最基本要求，例如2009/104/EC、92/58/EEC和2016/425等都对欧盟成员国应达成相关最低标准给出了明确的规定。

(3)由于一些行业领域和作业方式的特殊性(如危险化学品和流动作业)，促使指令的制定要综合考虑更多的影响因素，才能实现较强的指令应用性，例如2008/68/EC 和92/29/EEC。

另外，从近些年欧盟职业安全健康法律法规的发展趋势来看，主要变化有：职业安全健康法律法规不断严格和完善；随着欧洲一体化的推进和成员国差距的缩小，欧盟层面上逐步用条例取代了协调性指令，例如2016/425取代了89/686/EEC，2016/426取代了2009/142/EC；新型职业安全健康问题驱使欧盟在未来一段时间内增补对新问题的立法，如针对3D打印技术职业安全健康的立法等。

毫无疑问，欧盟职业安全健康法律法规对于推动欧盟各成员国职业安全健康发展起到了巨大的作用。2017年12月欧盟发布的《欧盟职业安全健康指令立法后评估》报告指出，在《框架指令》和23个相关职业安全健康指令颁布后，欧盟成员国都将相关要求纳入到本国职业安全健康法律法规体系中，并实现了《框架指令》中所设定的职业安全健康目标。同时，欧盟层面的职业安全健康法律法规(如2014/29/EU和相关的标准)的设立，也使相关产品设备及技术等在欧盟成员国之间的流通成为现实，打破了由于各国职业安全健康法规不同而导致的设备产品和技术流通不畅的壁垒，进一步促进了欧盟成员国之间的深度融合。

3 欧盟职业安全健康主要机构及职能

从欧盟层面上来看，与职业安全健康有关的部门和机构主要有3个，即欧盟委员会就业、社会事务和包容总司(DG-EMPL)、欧盟职业安全健康局(EU-OSHA)和欧洲改善生活与工作条件基金会(Eurofound)，由于Eurofound涉及职业安全健康方面相对较少，因此本文着重对DG-EMPL和EU-OSHA进行总结和分析。

3.1 DG-EMPL组织机构及职责

DG-EMPL是欧盟委员会的组成部门，是欧盟层面职业安全健康管理决策的政府部门，有5个方面的主要职责：通过“欧盟就业战略”和欧洲社会基金创造更多的就业机会；协调欧盟成员国之间的劳工流动和跨国社保；通过多方对话和提高最低作业条件标准促进劳工流动；通过社保改革、人口统计和社会发展消除贫困和歧视，促进社会融合；完成欧盟委员会年度工作计划指定的应优先完成的工作任务。目前，DG-EMPL下辖8个司，其中劳工司的健康和安全处负责职业安全健康相关工作。另外，DG-EMPL有3个职业安全健康咨询委员会，即工作安全与卫生咨询委员会(ACSH)、欧盟职业暴露限值科学委员会(SCOEL)和高级劳工监察委员会(SLIC)，它们为DG-EMPL及欧盟委员会开展职业安全健康相关工作提供信息和科学技术支撑。

3.1.1 ACSH概况及职能

ACSH于2003年成立，旨在进一步简化和规范职业安全健康领域的咨询过程。ACSH的前身是1956年成立的煤矿与矿山开采安全健康委员会和1974年成立的安全、卫生与健康保护咨询委员会。ACSH下设专业的工作组，如矿山开采常设工作组(SWP)、作业场所化学品工作组、欧盟战略框架、国家战略和ACSH工作计划工作组等。工作组负责处理与其相关的技术问题，并编写意见草案提交ACSH。

ACSH的主要职责是协助DG-EMPL组织、实施和评估职业安全健康相关活动，主要包括：就欧盟委员会在职业安全健康领域开展相关举措提出意见(如起草立法、欧盟战略及政策建议书)；协助DG-EMPL明确优先制定的职业安全健康政策并制定相应的计划和战略；协助DG-EMPL组织开展欧盟与成员国、成员国之间和利益相关方的职业安全健康建议、意见和经验等交流会。

3.1.2 SCOEL概况及职能

SCOEL于1995年成立，旨在评估化学品职业接触暴露对健康的潜在影响。其主要职责有：协助DG-EMPL开展相关职业安全健康工作；对危险化学品相关资料进行深入研究分析；确保DG-EMPL关于职业安全健康政策、决定和措施的科学合理。同时，SCOEL还为DG-EMPL提供最新的化学品职业暴露数据和暴露极限建议值，进而为欧盟委员会加强作业场所化学品接触限值管理，以及落实98/24/EC和2004/37/EC提供依据。2014年，根据欧盟委员会《成立欧盟化学品职业暴露限值科学委员会决定》(2014/113/EU)要求，SCOEL重新组建了更加专业的专家队伍。

3.1.3 SLIC概况及职能

1995年，SLIC的成立协助监察欧盟委员会就欧盟法规在成员国层面的落实情况。委员会由欧盟成员国的劳工监察部门代表组成，下设不同领域的法规工作组，如机器设备组、危险物品组和SLIC工作审查组等。SLIC的主要职责有：确定职业安全健康劳工监察准则，并对成员国落实情况进行评估；增进成员国对不同国家劳工监察法律框架、制度和方法的相互了解和认识；开展成员国劳工监察部门信息交流及在贯彻落实欧盟职业安全健康指令方面的经验交流；推进不同成员国间的劳工监察员交流计划并开展监察员培训计划；建立高效可靠的劳工监察部门之间的职业安全健康信息交换系统；与非欧盟成员国家的劳工监察部门合作，解决跨境劳工问题；研究欧盟其他政策对欧盟劳工职业安全健康监察可能产生的影响。

3.2 EU-OSHA组织机构及职责

EU-OSHA是独立于欧盟议会、欧盟理事会和欧盟委员会之外的一个“分散化”政府机构，具有独立的法人，是欧盟层面上的职业安全健康服务部门。在“分散化”的制度模式下，欧盟层面的职业安全健康管理实现了决策与服务的相对分离。作为欧盟职业安全健康决策的服务者，EU-OSHA为欧盟委员会等政策制定和决策部门提供信息支撑，同时也负责政策的贯彻落实。

3.2.1 机构框架

EU-OSHA于1994年成立，总部位于西班牙的毕尔巴鄂，在职员工67人。EU-OSHA实行理事会制，理事会委员由欧盟委员会代表、成员国政府代表、企业代表和员工代表4方组成，其中，欧盟委员会代表由欧盟委员会任命，成员国政府代表、企业代表和员工代表由ACSH的委员或候补委员担任，经欧盟理事会批准任命，委员任职时间为3年。理事会设主席1名，副主席3名，经理事会委员选举产生。同时，为了兼顾政府、企业和员工的三方利益，主席和副主席每年轮值一次。理事会的常设机构为理事局，由主席和副主席等11名代表组成，负责理事会日常权利的行使。EU-OSHA在成员国设立了国家协调中心，作为欧盟与成员国双边沟通和交流的纽带。目前，EU-OSHA下设交流和促进部、预防和研究部、资源和服务中心以及网络秘书处4个部门。另外，EU-OSHA还有一个专业的咨询小组，为EU-OSHA相关工作的开展提供战略指导和工作信息反馈。

3.2.2 主要职能

EU-OSHA是欧盟职业安全健康信息机构，主要职责为围绕欧盟委员会职业安全健康战略框架及落实开展相关工作。目前的工作任务是推进《欧盟委员会工作安全与健康战略框架2014-2020》和欧盟相关战略计划(如《欧盟2020战略》)的落实，倡导风险防范文化，改善欧洲的工作条件，在欧盟范围内营造更加安全健康的作业场所，实现政府、企业和员工的三方共赢。

3.2.3 开展工作的方式

EU-OSHA工作的开展主要有4个途径：发起职业安全健康活动，宣传职业安全健康政策和信息，提高人们对职业安全健康的重视；开展风险防范工作，通过相关应用工具的设计和推广，为中小微企业开展作业场所职业安全健康风险评估提供帮助，并分享宣传企业职业安全健康实践经验；与政府及相关机构合作，建立合作伙伴关系；开展科学研究工作，识别和评估作业场所职业安全健康新风险，推进职业安全健康教育、公共卫生和研究一体化。

3.2.4 目前开展的主要工作

目前，EU-OSHA重点开展的工作有4个方面：

(1)作业场所职业安全健康活动，通过职业安全健康信息分享和管理工具使用，帮助企业提高职业安全健康水平。活动中设有职业安全健康最佳实践奖和作业场所健康影像奖，用于鼓励职业安全健康工作完成优异的企业和为普及职业安全健康作出贡献的影片。

(2)网络信息系统，包括在线交互风险评估系统(OiRA)和职业安全健康在线百科全书(OSHwiki)。OiRA是2009年EU-OSHA开发的一款免费帮助小微企业实现职业安全健康风险评估的软件工具，企业通过该软件可以实现风险自评估和改进。OSHwiki是由EU-OSHA创建的在线职业安全健康信息查阅、关注和分享平台，有12个大的主题分类，涉及职业安全健康概况、管理与组织、事故预防和控制战略等方面。

(3)科学研究工作，一方面开展企业职业安全健康新型风险调查研究项目(ESENER)。ESENER是由EU-OSHA发起的一项针对欧盟作业场所职业安全健康管理实践和风险的长期调查研究项目，即通过对欧盟企业及相关机构的问卷调查，来分析和发现作业场所的职业安全健康风险和管理经验，并着重关注员工心理风险(如压力、欺凌和骚扰)、企业职业安全健康管理驱动和阻碍因素、员工参加职业安全健康实践等。另外，开展前瞻职业安全健康项目研究，以应对新技术、新设备和新物质应用带来的职业安全健康风险，以及相应的劳动力市场机构的变化对于就业和工作方式的冲击，为欧盟政策决策提供参考。

(4)纳波系列影片，以卡通人物纳波为主角制作的一系列有关职业安全健康题材的卡通影视宣传片，通过纳波在工作中经历的职业安全健康事件，向公众展示职业安全健康经验教训和应对措施。

3.3 欧盟职业安全健康组织机构特点

欧盟职业安全健康组织机构的特点包括：更加侧重职业安全健康法规的落实和推广，从DG-EMPL和EU-OSHA的职能来看，其主要工作任务是推进欧盟职业安全健康法规在成员国的落实，帮助成员国更好的将欧盟层面的法规纳入到本国的法律法规体系中去；机构的组成由利益相关的多方组成，各方代表可从各自的角度出发提出问题，在保障权益的同时更能提高决策的科学性和准确性；非常重视职业安全健康科学研究，DG-EMPL下属的3个委员会和EU-OSHA研究部的大多数工作都是围绕着组织专家开展职业安全健康科学研究，为欧盟层面的科学决策提供支撑；大力开展交流合作与宣传教育，协助欧盟成员国在国家层面上落实职业安全健康的要求，帮助欧盟企业提高职业安全健康水平。

4 欧盟职业安全健康统计

在欧盟，职业安全健康统计工作由欧盟统计局(Eurostat)负责，欧盟统计局是欧盟委员会的组成部门，总部位于卢森堡。Eurostat的主要工作是与成员国合作，对成员国的统计数据进行整体的归纳和总结，并向欧盟委员会提供欧盟层面的统计情况。整体上来说，欧盟层面的职业安全健康统计范围很大，几乎包括了职业安全健康相关的所有信息，如企业信息、劳动者信息和医疗卫生等。

4.1 职业安全健康统计法律法规基础

欧盟职业安全健康统计的法律基础是《欧盟运行条约》中153节对于改善环境和保障员工安全健康的规定，即欧盟可采取相关措施(如信息统计)来更好地促进职业安全健康发展。2008年12月，欧洲议会和欧盟理事会明确了欧盟职业安全健康领域统计的宗旨，即通过统计数据来增进欧盟成员国对欧盟在公共卫生和职业安全健康开展相关行动进展的了解，同时指出应从5个方面来落实条例规定，包括：健康状况与其影响因素统计；卫生保健统计(已于2015年颁布了《关于卫生保健支出和财政统计条例》(2015/359))；死亡原因统计(已于2011年颁布了《关于死亡原因统计条例》(328/2011))；生产经营事故统计(已于2011年颁布了《关于生产经营事故统计条例》(349/2011))；职业病、工作相关疾病和健康等统计。

4.2 作业场所事故统计

框架指令要求企业负责人对缺勤3 d以上的事故进行记录、上报和保存事故清单。为了落实框架指令的要求，欧盟于1990年启动了“欧盟作业场所事故统计”项目(ESAW)，对死亡事故和缺勤2天以上的事故进行统计。2001年，Eurostat和DG-EMPL联合发布了开展ESAW的方法。

4.2.1 统计范围

ESAW将统计事故定义为工作中发生人身伤害或精神伤害的意外事件，导致人员死亡(事故发生后1年内的统计数据)或缺勤3 d以上，包括：急性中毒；他人故意伤害；工作期间在作业场所外发生的因公事故。统计对象包括企业员工、家庭作坊人员、自雇业者和学生(与生产作业相关的)。统计的指标为事故起数和10万名从业人员事故率。

4.2.2 统计内容和记录

为了最大限度的发挥统计工作的作用，ESAW对具体统计内容作了明确的规定，主要包括时间、地点、作业环境、企业基本信息、员工基本信息和作业情况等。同时，考虑到欧盟成员国国家层面统计数据的采集、归类和对比，以国际劳工组织(ILO)的《国际就业状况分类》(ICSE-93)为基础，ESAW对具体的统计项目进行编码，企业按编码对事故的每个统计内容进行记录和上报，统计部门按此进行统计归类，大幅度提高了统计的效率。例如，对就业状态的编码分类有14类，编码400表示家庭作坊人员；对企业规模的编码分类有7类，编码3表示企业规模为50-249人；对受伤部位的编码分类有9类共计41个小项，编码15表示头部受伤。

4.3 作业场所职业病统计

由于欧盟各成员国家的经济发展水平不同和职业病统计范围的差异，造成了欧盟整体职业病统计数据获取的困难以及成员国之间数据对比的障碍。1999-2000年，由芬兰职业安全健康研究院承担的名为“欧盟职业病统计”项目(EODS)，首次对欧盟成员国职业病统计范围等作了比较系统的研究，并对相关职业病进行了编码(例如肺水肿的编码为J681)，方便了职业病统计和对比，推进了各成员国职业病统计规范化工作的进展。目前，欧盟层面的作业场所职业病统计数据一般来自Eurostat和相关机构组织的调查研究。

4.4 欧盟职业安全健康统计特点

通过分析可以看出欧盟层面职业安全健康统计的主要特点有以下3个方面：统计的范围更大，在对职业安全健康统计的同时，还对工作相关疾病和医疗保健统计，为政府决策和科学研究提供了更多的基础数据；统计系统的规范化，如ESAW和 EODS的编码设计极大的方便了成员国对于数据的收集和归类；统计系统的实用性较强，政府和企业人员可以按照编码对职业安全健康事故进行快速的分类和记录，提高了数据采集的效率和准确性。

5 启示与借鉴

通过对欧盟层面职业安全健康法律法规、政府机构和统计系统的归纳分析，结合我国安全生产与职业健康的发展现状，提出应从以下3个方面来进一步促进我国职业安全健康发展：

(1)要加快职业安全健康法律法规建设。要推进安全生产与职业健康立法一体化进程，从法律层面上将安全生产与职业健康的工作统一起来；要加快对新技术、新设备和新产品的立法调研，如对国内3D打印技术应用和互联网平台经济职业安全健康等问题的研究，为科学快速地制定相应的法规政策提供基础的信息支撑。

(2)要创新职业安全健康监管监察体制。要加快推进安全生产职业健康一体化综合监管执法，提升职业健康监管、技术服务和用人单位防治职业病危害的能力和水平；要有效借助专家团队和相关科研机构，为政府监管监察提供更加科学全面的支持和帮助。

(3)要完善职业安全健康统计系统。要进一步扩大职业安全健康的统计范围，在兼顾生产安全事故统计的同时，更多的考虑职业病和职业相关疾病的统计，以及与职业安全健康相关的社会相关信息的统计；要建立更加科学高效的统计指标体系，通过计算机技术的应用来提高数据存储、分析和共享的能力，优化统计编码体系，提高数据统计的效率。

6 总结

欧盟作业场所职业安全健康发展起步较早，并随着西方工业化的进程不断完善，同时也是欧洲政治、经济和文化一体化的缩影和产物。了解和掌握欧盟作业场所职业安全健康对于我国安全生产和职业健康发展具有很大的借鉴意义，可为我国工业化进程中可能遇到的问题提供可以借鉴的对策方法，为解决我国不同省份安全生产和职业健康发展不平衡问题提供参考，也为我国与世界各国共同应对职业安全健康新问题做好充分准备。本文对欧盟职业安全健康法律法规、政府机构和统计系统作了客观全面的归纳分析，并对相应的特点作了总结，对全面、科学和系统的把握欧盟作业场所职业安全健康体系具有一定的借鉴。同时，也提出了进一步促进我国安全生产和职业健康发展的建议，为我国开展职业安全健康工作提供了参考。

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