石油企业土地管理利用中存在问题及对策浅析

文/徐文晓 王俊杰 任群芳 张海舰

一、石油企业土地使用特征分析

（一）土地使用不确定性

油气资源成藏于地下，受断层延伸、砂体展布等地质条件影响，同时因地质勘探工作者对地层发育情况认知有限和勘探开发技术限制，油气资源分布情况难以确定，“地上服从于地下”造成地面的土地使用范围不确定；同时，地面输油输水管线走向，油水井之间管线连通和距离也造成土地使用范围不确定。

（二）土地使用零散性

石油企业被称为“没有围墙的工厂”，除前期预探井、风险井等需要零散占用土地外，在日常生产中，石油企业还需要建立大量的采油井场、注水井场、计量站、变电站、注采站、集输站、污水处理站、油库等，生产设备设施也要占地，造成石油企业用地单宗面积较小、宗地数量较多、布局异常分散，存在点多、线长、面广的特点。

（三）土地使用随机性

在油气勘探开发过程中，随着勘探开发的不断深入，因油气分布情况变化、地质情况改变，为更好提高油气采收率，增加油气动用储量，需要对油、水井布井位置、布井数量和地面管网管线等开发方案进行随机调整，势必造成用地情况随之改变；同时因对油藏认识逐步加深和开发工艺技术水平进步，需要部署加密井等，因此石油企业土地使用上也具有可变性。

二、石油企业土地使用管理中存在的问题分析

（一）增量土地方面

1．新增用地获取难度日益加大

一是城市规划区内可用地少、选址难。近年来，随着地方经济社会快速发展，地方政府加快城市建设，城市规划区范围逐渐扩张，新建住宅、厂房、商贸建筑物等拔地而起，城区范围内可用建设用地日益减少。因石油企业用地具有不确定性、零散性和随机性，油气勘探开发、产能建设等新增用地、临时建设用地选址愈加困难。尤其当前石油企业为保障国家能源安全，按照总书记批示要求“加大国内油气勘探开发力度”，必将加大上游勘探开发力度，需要大量新增用地，这一矛盾会持续加剧。二是土地征用难度加大。国家坚持“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”基本国策，加大对耕地保护力度，划定耕地保护红线，特别是2017年起加大了对永久性基本农田的保护，大幅增加耕地征用难度。随着“绿水青山就是金山银山”观念逐步深入，环境保护力度加大，在自然保护区、海洋生态圈、湿地、生态红线范围等征用土地难度也将加大。三是新增用地规划指标不足。国家相关政策明确规定油气勘探开发等能源建设项目是独立选址项目。但实际中，新增用地很大程度上受地政府土地利用总体规划的限制，更多时候地方政府用地指标最终落实到乡级土地总体利用规划上，降低了土地规划更改的可能性。同时，因国家虽将能源等独立选址项目建设用地规模分解到地方，但并没有细化分解到交通、水利、能源等各类用地，能源项目类建设用地的决定权仍在乡级政府。

2．新增用地取得费用持续攀升

当前，石油企业主要通过划拨方式取得产能建设、勘探开发等新增用地，按照国家相关要求，需要缴纳征地补偿费、耕地开垦费、青苗补偿费、地面附着物补偿费、社会保障费、耕作层剥离费、勘测界定费、新增建设用地有偿使用费和耕地占用税等多种税费。随着经济社会发展、群众需求增加，相关补偿安置、社会保障等税费标准逐年上涨，特别是耕地开垦费上涨幅度较大。以胜利油田为例，耕地开垦费从2012年每亩3万余元上涨到2018年的10多万元，造成企业土地取得费用持续攀升。以胜利油田东部油区为例，2012年新增用地取得成本平均每亩8万元左右，2018年滨州、淄博、济南、德州等地的平均单价上涨幅度很大，均超过30万元/亩，涨幅超过200%。新增用地取得成本上涨过快主要是由于耕地开垦费和区片综合地价上涨较快导致的。

（二）存量土地方面

1．土地税费大幅增加

2015年财政部、国家税务总局联合下发《关于石油天然气生产企业城镇土地使用税政策的通知》，要求分阶段逐步取消城镇土地使用税减免优惠政策，自2017年起开始全额征收，造成石油企业相关缴费的土地面积大幅扩大，缴纳的土地使用税大幅增加。以胜利油田为例，该规定的执行，致使其缴纳的土地使用税由2014年的7亿多元上涨到2018年的20多亿元，仅此一项支出就使胜利油田的用地成本上涨了两倍多。

2．存量土地管理有待进一步加强

一是土地被违法侵占现象依然存在。石油企业是“没有围墙的工厂”，且点多线长面广，特别是一些油田企业的废弃井站用地，极易被侵占，增加了土地保护难度。土地被违法侵占造成石油企业既要缴纳相关税费，增加负担，又存在国有资产流失风险。二是土地资产经济收益偏低。我国老油田普遍存量土地较大，且农用地占比高。一方面，随着石油企业精干主业及劳动家属逐步退出劳动岗位，石油企业中农业的地位、作用和重视程度大幅降低，投入严重不足，导致农业用地土地利用率和经济收益偏低；另一方面，当前企业中存有大宗土地低效利用，创造出的经济效益较低。

3．存量土地相关机制尚不健全

一是土地流转渠道不畅通。石油企业的大部分土地通过划拨方式取得，但是国家政策明确规定，除划拨土地变更为出让土地或被国家收回，划拨用地不得进行流转。因划拨用地的用途变更难度大，造成石油企业的大量划拨土地难以再利用，土地效益偏低。二是土地退出难度大。因油气资源开发完成，石油企业出现大量废弃井站及设施用地等低效无效土地，但目前政策上矿业用地退出机制尚不健全，低效无效土地难退出，仍需要企业交纳大量土地使用税。同时，石油企业还要承担相关安全环保责任，加重管理负担，增加持有成本。

三、石油企业加强土地使用管理的对策和建议

（一）建立健全土地管理制度，强化土地使用管理

一是建立土地管理平台。搭建石油企业层面土地综合管理平台，实现企业内部统一调剂利用，破除制度障碍，发挥一体化优势。二是建立土地动态管理机制。更新完善土地电子地图，及时准确了解土地使用现状及侵占现状，实现存量土地动态管理。三是建立土地使用专家论证制度。成立相关专家论证组，对价值较高土地、闲置土地以及土地管理各项工作进行专家论证，提高潜在价值，提升管理水平。

（二）加强土地资源综合利用，提高土地利用效率

一是建立健全组织体系。深化体制机制变革，推进土地管理专业化发展，成立土地开发利用管理委员会，主要负责土地运营管理工作，以专业运作为基础，创新运作手段，经营土地资源，促进土地资源的资本化运营，实现土地资源的高效运营、高效保有、潜力释放和升值增值。二是建立健全奖惩机制。明确各级土地管理单位的责权利关系，将土地资产保值增值责任纳入各单位年度经营承包合同考核指标，拿出土地利用收益增加部分的一定比例进行奖励，以调动各方面的积极性，引导土地使用权所有者主动研究、探索利用存量土地的新思路新办法。三是再开发利用低效土地。对废弃井进行地下开发动态再认识，充分发挥油藏描述、定向井等开发新工艺新技术，利用现有井场、道路进行老区调整，从源头上减少新增永久性征地。针对大型空闲土地，建设规模化大型生活居住区,打造企业现代化后勤辅助生产园区，或发展高效农业，也可发展养老产业，提高土地收益。

（三）加强土地税费管理，降低土地税费支出

一是杜绝重复缴纳税费。调查核实重复计算租金的土地，进而降低相关税费负担。二是及时退出低效利用土地。向国家相关部门建议提出报废井等低效土地退出办法及程序，尽快吸纳到相关政策或法规中，降低企业土地税费支出。三是争取划拨方式继续取得新增用地。争取国家在修订《划拨用地目录》时将石油企业生产建设等新增用地列入涉及国家安全和公共秩序的特殊用地，继续保留新增用地无偿划拨的取得方式，减少企业新增用地相关费用。

（四）清理违规侵占土地，依法保障合法权益

一是开展土地确权工作。对于油地双方有争议的土地以及尚未确权的土地，尽快开展土地确权工作解决争议。二是建立维权常态化体制机制。建议成立清理侵占土地专项小组，一方面集中处理被企业及个人侵占的油田土地，通过法律手段依法进行维权；另一方面总结经验教训，及时建立起维权常态化机制。同时，针对用地周边情况，通过设置标志牌等土地保护措施。