改革开放40年中国反贫困史研究综述*

成志刚,易文波

(湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105)

本文依据中国反贫困政策变迁所呈现出来的阶段性特征为划分主线，从宏观、中观、微观三个层面，对改革开放40年来学术界对于中国反贫困史的研究作一系统梳理，以期形成对中国反贫困政策持续性和整体性的认知，展现中国特色反贫困道路，为推动世界减贫事业提供中国智慧和中国方案。

一、宏观层面：对中国整体反贫困发展史的研究

(一)将中国整体反贫困发展史划分为两个阶段

郑杭生(2009)[1]5-10基于社会互构论的诠释理路，把中国农村扶贫历程依1978年这个时间节点划分为二个阶段，即1978年以前的个体主义扶贫范式和1979年以来的社会结构扶贫范式。个体主义范式认为贫困的根源在于贫困者本人，社会结构范式认为贫困的根源在于社会结构。

(二)将中国整体反贫困发展史划分为三个阶段

林乘东(1998)[2]55-65基于扶贫指导方针和政策模式，把中国扶贫战略划分为：1978年以前的平均分配加社会救济式扶贫战略、70年代末—80年代中期的经济增长加社会救济式扶贫战略、“七五”计划开始以后的开发式扶贫战略。向德平(2011)[3]1-8基于包容性增长的视角，梳理了我国扶贫政策的变迁和走向，认为我国的扶贫政策大致经历了如下三个阶段：1978—1985年制度性变革推动大规模缓解贫困阶段、1986—2000年高速经济增长背景下以区域瞄准为主的开发式扶贫阶段、2001年以来全面建设小康社会进程中的扶贫开发阶段。

胡鞍钢(2012)[4]379认为中国在反贫困领域进行了三次“解放农民革命”，使农民脱离贫困富裕起来：1949—1978年以解放农民、保护农民、限制农民为核心的第一次“解放农民革命”，该阶段通过土地改革，将贫困农民从旧社会的压迫中解放出来；1978—2000年以解放农民、转移农民、富裕农民为核心的第二次“解放农民革命”，该阶段通过实行家庭联产承包制和兴办乡镇企业，将农民从低效的人民公社和土地上解放出来；2000—2020年以解放农民、投资农民、服务农民、转移农民、富裕农民为核心的第三次“解放农民革命”，该阶段通过消除城乡二元经济体制、新型城镇化、推动公共服务均等化等措施，解决长期以来城乡隔绝、对立、分离的不公平和不公正的局面。 贾玉娇(2018)[5]17-26将中国改革开放后反贫困历程划分为三个阶段：1978—1991年以改革之名的反贫困阶段，1992—2011年以发展之名的反贫困阶段，2012—2018年以社会之名的反贫困阶段。

(三)将中国整体反贫困发展史划分为四个阶段

许源源(2007)[6]18-20、赵曦(2008)[7]631、韩嘉玲(2009)[8]67-76基于扶贫瞄准问题，对中国扶贫历史进行了四阶段的划分：1978—1985 年的农村制度性变革推动扶贫阶段，属于救济式扶贫，认为这一阶段并没有实施明确的目标瞄准机制，存在诸如：损害社会公平和体制改革不配套等缺陷；1986—1993 年的大规模开发式扶贫阶段，这一阶段有了一定的扶贫瞄准策略，瞄准的主客体及资源都比较明确，但存在扶贫治理结构不完善和扶贫资金分配不公正等问题；1994—2000 年的扶贫攻坚阶段，区域瞄准的力度加大，存在的缺陷是：扶贫政策的单一经济视角、贫困人口边缘化、扶贫资金使用效率低等；2001—2010年脱贫致富、村级瞄准扶贫开发阶段，认为该阶段瞄准的是较为精确的阶段。综合来看，扶贫瞄准有如下三个演变轨迹：“在瞄准对象方面，经历了从普遍化到区域化再到具体化的过程；在瞄准角度方面，经历了从直接瞄准到间接瞄准再到直接瞄准与间接瞄准相结合的过程；在瞄准时序方面，经历了从主要瞄准经济资源到主要瞄准自然资源再到主要瞄准社会资源的过程。”[6]18-20

陈凌建(2009)[9]90-95把中国扶贫历程亦划分为四个阶段。1949—1986年救济式扶贫阶段，认为该阶段存在扶贫政策不完善、没有注重培养贫困户的自我发展能力、救济力度偏低等缺陷；1987—1993年大规模开发式扶贫阶段，认为该阶段存在扶贫项目覆盖面较窄、缺乏农户参与、层层审批环节过多、扶贫项目偏工业轻农业等不足；1994—2000年扶贫攻坚阶段，认为该阶段存在政府在扶贫工作中管得过多过严缺乏市场和农户参与、扶贫项目脱离实际等缺陷；2000—2009年扶贫统筹发展阶段，认为该阶段存在扶贫对象缺乏动态管理、扶贫方针政策缺乏系统性、扶贫开发考核机制不健全等问题。高灵芝(2007)[10]151-153、刘清荣(2013)[11]4-10把中国从 1978 年至今的扶贫开发历程分为以下四个阶段：1978—1985 年的体制改革推动扶贫阶段、1986—1993 年的大规模开发式扶贫阶段、1994—2000 年的扶贫攻坚阶段、2001 年至今的巩固成果、综合开发阶段。

刘超(2015)[12]71-76依据政策内容将中国农村扶贫开发历程分为：1949—1985年以制度变革减缓农村贫困程度、1986—2000年以专项性扶贫措施减少贫困人口、2001—2010年以综合性发展措施减少贫困人口、2011年至今全面深入扶贫开发以根除贫困。史志乐(2016)[13]35-36将中国1978—2015年这段扶贫历程划分为四个阶段：第一阶段为1978—1990 年的以农村经济增长消除普遍贫困，这一阶段实行的家庭承包经营制度，极大地激发了广大农民劳动积极性，农村经济快速发展。但这一阶段，贫困户的甄别上只凭直观印象，没有统一的收入标准；第二阶段为1991—2000 年的以区域瞄准助推开发式扶贫，认为此阶段扶贫战略发生了转变，即由救济式扶贫向开发式扶贫转变；第三阶段为2001—2010 年的以整村推进深化细化扶贫工作。认为以贫困村为重点的“一体两翼”扶贫治理体系获得了较好的减贫效果；第四阶段为2010—2015年以精准扶贫实现贫困人口如期脱贫。孙兆霞(2016)[14]11认为改革开发以来的中国减贫战略大体可以分为四个阶段：1978—1985年制度变迁下的经济增长与区域扶贫、1986—2000年政府主导的全国性开放式扶贫体系建立、2001—2010年开放式扶贫与多项惠农政策并举、2011年至今大扶贫格局的完善与精准扶贫的提出。

(四)将中国整体反贫困发展史划分为五个阶段

刘娟(2009)[15]87-90、朱小玲(2012)[16]30-32认为我国扶贫开发可以划分为五个阶段：1949—1978年的小规模的救济式扶贫阶段；1978—1985年的农村经济体制改革推动下的发展型缓贫阶段；1986—1993年的以贫困县为重点的区域型扶贫开发及“输血”为主的农村扶贫阶段；1994—2000年的以特殊困难区域为重点的攻坚型扶贫开发阶段及以“造血”为主的农村扶贫；2001年至今的以农村小康社会建设为目标的综合型扶贫开发阶段。

沈茂英(2016)[17]122-128认为我国扶贫经历了1978—1985年体制改革带动型扶贫、1986—1993年大规模开发式扶贫、1994—2000年扶贫攻坚、2001—2010年新世纪初农村扶贫和2010—2020年打赢脱贫攻坚这五个阶段，扶贫理念经历了从救济式扶贫到资源开发式扶贫再到绿色生态扶贫三个阶段。张琦(2016)[18]27-42基于减贫的阶段性特征，将我国减贫历程划分为以下五个阶段：1978—1985年的农村制度性变革的减贫效应集中释放、1986—1994年的全面改革冲击下确立贫困县减贫新模式、1995—2000年的非均衡新格局下的专项扶贫政策创新、2001—2010的区域轮动到联动推进下的整村推进扶贫开发新模式、2011 年至今的连片开发新举措与精准扶贫方略的融合推进。曾小溪(2017)[19]11-19则将新中国成立以来的扶贫历程分为五个阶段：1949—1978年是保障生存阶段，这一阶段主要是所有制问题导致了贫困，所以要进行所有制改造；1979—1985年是体制改革阶段，此阶段贫困治理和政治经济体制改革处于重叠期，所以贫困人口收入增长较快；1986—2000年是解决温饱阶段，此阶段成立了针对扶贫的专门组织机构、将贫困瞄准在贫困县层面、将多项资金投入贫困地区；2001—2010年是巩固温饱阶段，此阶段更加注重市场在减贫方面的作用、强化惠农政策的减贫效果、坚持综合开发策略、强调群众广泛参与、强化社会保障兜底式扶贫等；2011—2020年是全面小康阶段，此阶段扶贫政策由过去的 “保基本”逐步走向 “促发展”，更加关注贫困人口生计的可持续，开发式扶贫的边界更加清晰。

(五)将中国整体反贫困发展史划分为六个阶段

黄承伟(2016)[20]5-17在综述部分学者关于中国扶贫开发历史进程介绍的基础上，根据不同历史阶段贫困特征的变化，把扶贫历程划分为如下六个阶段：1949—1978年实施计划经济体制下的广义扶贫战略；1978—1985年实施农村经济体制变革推动减贫的战略；1986—1993年实施区域开发式扶贫战略；1994—2000年实施综合性扶贫攻坚战略；2001—2012年实施整村推进与“两轮驱动”扶贫战略；2013 年开始至今实施精准扶贫精准脱贫方略。

二、中观层面：对各地方及区域反贫困历史的梳理

郭佩霞(2008)[21]12基于贫困特征和反贫困模式差异，将凉山彝区50年的反贫困历史进行了这样的划分：1950—1978年政府救济式扶贫阶段、1979—1985年经济体制改革推动反贫困阶段、1986—1993年开发式扶贫阶段、1994—2000年扶贫攻坚阶段。郭凯(2008)[22]187-209将贵州毕节试验区的扶贫开发历程划分为三个阶段：1986—1993年扶持乡镇企业为主的示范带动项目阶段、1994—2000年“八·七”扶贫攻坚阶段、2001年至今中央确定的新阶段扶贫开发阶段。贾琼(2008)[23]104-108分析了甘肃省陇南市1985年至2005年扶贫开发历程：1986—1995年扶贫开发的平稳发展时期、1996—2000年贫困人口大幅度减少时期及2001—2005年扶贫开发攻坚阶段。

李军鹏(2009)[24]336-343将山西省反贫困发展历程划分为：1978—1984年的体制改革推动反贫困阶段、1985—1993年的大规模开发式反贫困阶段、1994—2000年的反贫困攻坚阶段、2001年至今向全面消除贫困迈进阶段。王娟(2009)[25]78-81将宁夏的扶贫开发历程划分为三个阶段：1983—1993年“三西”(甘肃定西、河西及宁夏的西海固)专项建设、1994—2000年扶贫攻坚阶段及2001年以来扶贫开发新阶段。杨颖(2013)[26]89-92将贵州扶贫开发历程划分为六个阶段：1949—1977年个体分散救济性扶贫，绝对生存贫困问题严峻；1978—1985 年经济体制改革推动扶贫，绝对贫困问题依然突出；1986—1993 年政府开始大规模的开发式扶贫，扶贫初见成效；1994—2000 年扶贫攻坚成绩斐然，绝对贫困问题基本缓解；2001—2010 年扶贫开发向综合扶贫转变，扶贫成效趋缓；2011 年以来集中连片特困地区成为主战场，多元扶贫目标共享改革成果。赵树梅(2015)[27]61-64将吉林省农村扶贫工作的历程划分为三个阶段：1992—1995年的探索阶段、1996—2006年的攻坚阶段、2007年至今的起飞阶段。

综上可以看出，地方及区域反贫困史的划分一方面体现了地方特色，但整体上同步于中央政府的反贫困史。如：宁夏1983—1993年“三西”专项建设作为一个专门的阶段，因为政府从1982年开始，连续10年每年拨款2亿元农业建设专款，组织实施为期十年的“三西”扶贫开发计划，以解决这一地区的贫困问题。

三、微观层面：其他方面反贫困史的研究

(一)专项扶贫史的研究。张毓威(2017)[28]66-67回顾了国内旅游扶贫的发展历程：20世纪80年代中期至1990年为自发发展阶段、1991—1999年为总结发展阶段、2000—2010年为试点发展阶段、2011年开始为大力推进发展阶段。杨立雄(2009)[29]13-18对我国农村残疾人扶贫政策的发展和演变历程进行了回顾：1987—1997年的起步阶段、1998—2000年的攻坚阶段及2001年以来的长远规划阶段。吴敏(2016)[30]74-82将中国残疾人扶贫分为五个阶段：1949—1985年的社会救济式的非正式扶贫阶段、1986—1997年的正式扶贫的起步阶段、1998—2000年的扶贫攻坚阶段、2001—2010年的长远规划阶段、2011年以来的精准扶贫的机制创新阶段。

(二)城市反贫困史的研究。李孝(2008)[31]87-91提出中国城市扶贫政策主要包括城市社会保障制度、城市最低生活保障和再就业政策，并分别对此三项政策进行了梳理和划分。郑杭生(2009)[1]5-10基于社会互构论的诠释理路，也对城市扶贫史进行了两阶段的划分，依20世纪90年代这个时间节点，将其分为20世纪90年代以前的个体主义扶贫范式和20世纪90年代以后的社会结构扶贫范式。

(三)某个时期反贫困史的研究。王晓丽(2008)[32]11-13根据贫困人口的减缓程度对我国改革开放30年反贫困历程进行了研究：1978—1985年体制改革推动扶贫，是中国贫困人口大幅度减少的阶段；1986—1993年大规模开发式扶贫，是中国贫困人口稳定减少的阶段；1994—2000年是中国反贫困最艰难的攻坚阶段。张磊(2007)[33]3-9对我国1949—2005年的扶贫开发政策进行了梳理：1949—1977年的计划经济体制下的广义扶贫、1978—1985年的制度性变革引发的大规模缓解贫困、1986—2000年的高速经济增长背景下以区域性瞄准为主的开发式扶贫和2001—2005年的全面建设小康社会进程中的扶贫开发。汪三贵(2007)[34]6-8、林闽钢(2008)[35]51-56、王朝明(2008)[36]78-84对中国农村30年开发式扶贫进行了反思：1978—1985年农村经济改革和小规模的区域扶贫、1986—1993年大规模有针对性扶贫计划的展开、1994—2000年“八七扶贫攻坚计划”、2001—2008年新时期的农村扶贫及农村扶贫开发纲要的实施。 郭佩霞(2014)[37]112基于制度变迁视角，阐述了1949—2010年我国反贫困的政策目标和治理模式：1949—1978年的平均主义福利模式基础上以物质投入为重点的道义性、救济性扶贫，1978—1985年的制度性变革驱动下以经济增长为取向的小规模区域扶贫，1986—2000年的非均衡增长背景下有针对性、大规模的区域扶贫，2001—2010年的全面建设小康社会进程中以人力资本投资为主导、以参与式为导向的新世纪扶贫开发。

四、研究述评

改革开放40年来，我国学术界对于中国反贫困史的研究取得较为丰硕的成果，这为后续的反贫困研究奠定了良好的基础。但对于中国反贫困史的研究仍然有拓宽和深化的空间。

(一)成果丰硕，价值凸显

1.揭示了中国反贫困史中政策的重要引领作用

纵观学术界对于中国反贫困发展史的划分，我们可以发现有六个非常重要的时间节点：1949年、1978年、1986年、1994年、2001年和2011年。这六个时间点上，1949年是新中国成立，1978年改革开放，1986年实施国民经济和社会发展第七个五年(1986—1990)计划、国务院成立了专门扶贫工作机构，1994国务院印发《国家八七扶贫攻坚计划》，2001国务院颁布《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》，2011年国务院印发《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》。不难发现，一方面，国家反贫困政策的出台或调整对于我国的反贫困事业具有重要的引领作用，不同的政策导向或侧重导致了不同的阶段划分；另一方面，中国政府在扶贫开发的不同阶段都发布了战略性的扶贫文件，规划了长期的减贫策略，指导了减贫工作的有序开展。

2.揭示了中国反贫困的思路、经验，为世界减贫贡献了中国智慧

我们将学术界对中国反贫困时间段的划分以及该时间段的核心关键词进行了搜集和整理(1)考虑到划分连续年代的时限时，相邻两时间段的时限既可以是间断的，也可以是重叠的这个问题，我们对原始的29个不同的时间段，进行了再次的整理，将划分年代是重叠的情况进行了间断处理；对于作者表述中出现某年份至今或以来或以前的时间段，我们假定下限为1949年，上限为2020年。(如表1所示)。

从表1可以看出：中国反贫困历经“救济式扶贫”(1949—1985)到“开发式扶贫”(1986—2000)再到“综合性扶贫”(2001—2020)的变化，扶贫思路实现了从“授人以鱼”到“授人以渔”的根本性转变。

表1 学界对反贫困时间段的划分及该时段核心关键词

学界对于中国反贫困史的研究，不仅揭示了中国反贫困的思路，也彰显了中国反贫困的经验。其一：政府主导。从表1可以看出，大部分学者都是依据政府的扶贫开发行动，特别是国家不同时期制定的三个扶贫规划为依据进行划分，这样的划分凸显出反贫困以政府为主导的实际。其二：坚持改革开放。1978—1985年这段反贫困史的划分，较多的学者认为是体制改革和制度变革推动了农村的反贫困。1978—1985年间农村贫困发生率较高的主要原因就是农业经营体制落后，影响了农民的生产积极性。因此，缓解贫困的主要途径是制度变革，始于1978年的改革开放就拉开了中国经济体制改革的序幕。坚持改革开放，实现了中国经济的高速增长，提高了国民经济收入，为中国减贫奠定了物质基础。其三：坚持开发式扶贫。1986—1993年称之为开发式扶贫，主要原因在于中国政府从1986年开始了有计划、有组织、大规模的农村扶贫开发，确立了扶贫开发方针和专门机构。这一时期政府不再仅仅是“输血”式扶贫，而是为贫困地区修建基础设施、提供优惠政策等，开发贫困地区的当地资源、增强农民的自我发展能力。其四：中国的制度优势和政治优势。1994—2000年称之为扶贫攻坚阶段，主要是因为1994年国务院印发了《国家八七扶贫攻坚计划》(1994—2000年)。这充分体现了中国特色社会主义的制度优势和政治优势，可以集中力量办大事，使社会政策和社会资源向贫困地区倾斜，这是中国减贫取得成功的重要保障。

(二)深化研究，有待加强

1.研究内容上需进一步拓展

第一，对研究时段的跟进性不强。通过对中国反贫困史研究成果进行梳理总结后可以看出，研究时段集中在2010年前，2011年之后反贫困史的研究较为薄弱，尤其是党的十八大以来的反贫困史研究介绍较少。

第二，对研究背景的重视程度不够。总体来看，大多数文献都是局部思维，只是简单的对这一时期出台的政策、扶贫的成果进行叙述，导致人们无法深刻理解这些反贫困政策的前因后果，也就无法为未来的政策调整提供有效的参考。

第三，研究的系统性、连续性不强。较多的文献是将某段反贫困史看成是一种孤立的时间段，并没有将时间段与时间段的联系性阐述清楚，致使我们无法系统的理解，该段历史对后续的影响如何？政策之间是否具有内在的承接性或延续性？

第四，对反贫困战略的绩效评估的研究略显不足。较多的文献仅使用了贫困人口的减少和贫困人口收入的增加来阐述这段反贫困史所取得的减贫成效。政策绩效的评估不仅仅有好的成效，也可能会引发不良的后果，这就需要我们在研究某段反贫困史中，对政策绩效的评估更加全面，既阐述其取得的成绩也分析其存在的缺陷和不足。

第五，研究的领域有待进一步拓展。现有的文献较多的是对历史的回顾，而根据回顾进行展望或预测的研究尚且不足；同时，对于专项扶贫、社会扶贫和行业扶贫的研究阙如；对于中西部地区反贫困史的介绍较多，而对于东部地区反贫困史的介绍较少。

2.研究视角及方法上有待创新

第一，研究视角需全方位。当前对反贫困史的研究，较多的是从社会政策分析的视角去描述这段历史，缺乏从法学、哲学和经济学等视角来阐述。多学科多角度阐述，有助于透过现象把握本质，探寻反贫困政策发展的规律性。

第二，研究方法需更加多样。单纯白描的叙述方式较多，而比较研究方面较少。对于反贫困史我们可以进行多方面的比较研究，比如，不同时间段、不同地方或区域、国内国外的比较研究。尽管中国反贫困积累了不少经验，但“他山之石可以攻玉”，我们需要介绍其他国家的反贫困史，与其进行对比，总结他们的做法和经验，借鉴他人的长处，完善自己的模式。

第三，研究时段的界定需更精准。我们从前面的梳理中可以发现，不同的政策导向或侧重导致了不同的阶段划分，政府的主导性非常明显。然而，贫困人口的减少并不仅仅是扶贫开发的结果，而是经济增长带动、社会帮扶、社会保障益贫、专项资金支持等多种战略综合作用的结果。多种力量在不同阶段发挥的作用程度不同，我们是否可以区分导致中国减贫成效的这些要素并对其进行量化，根据其历史贡献及其减贫主因，更加精准地划分扶贫开发的历史阶段。