国家考古遗址公园“批次性”发展差异试析

王刃馀 李晓蕾

国家考古遗址公园（下文或省称为“公园”）甫一诞生，便以其对地方政策及资金的吸引力、国家文物行业指导的高起点、大遗址展示利用方法的创新性等特点引起了各地文物及相关政府部门、相关领域研究者的关注。截止至2017年9月，国家文物局已分别于2010年、2013年分两批次公布了24处国家考古遗址公园从第一批12家公园正式挂牌起至今，我国国家考古遗址公园事业已经历了7年的发展时间，总体上取得了较为显著的成效，但发展不平衡、不充分的现象也较为明显。如国家考古遗址公园评估工作数据所显示，第二批与第一批公园在建设程度和发展水平方面均呈现出一定的“批次性”差距。本文拟从前两批公园支出结构方面的“批次性”差异人手，结合公园其他评估数据，对公园发展的“批次性”差异来源进行分析，了解这种发展“不平衡”问题的产生原因，并给出针对性发展建议。

一、第一、二批公园支出类别及结构

成本支出结构亦即公园消费结构，指公园资金的具体用途及额度比例关系。在理论上讲，公园的支出门类及其额度相对关系，应当能够反映公园阶段性发展行为特征及发展需求。

在分项统计中，第一批公园在开园后的前三年中（2011-2013年），最大开支占比为文物保护经费支出，其次为基础设施建设。这一情况在第二评估期（2014-2016年）结束时发生了较大的变化，建设支出占比上升成为首位，而文物保护支出占比下降至6%。在第一批公园全部六年的支出结构中，金额占比排序依次为：基础建设（建设）32%、在编人员工资（劳务）17%、运营管理（其它）15%、文物保护与展示（整备）15%、外包服务（劳务）7%、日常维护（公园维持）5%、宣传出版（名誉建构）2%、科研投入（价值深化）1%、组织活动1%。在这六年中，第一批公园近三分之一的支出用于支付建设，而实际的劳务支出占比应为“在编人员工资”与“外包服务”两部分之和，约24%，运营费用占据了20%，文物保护费用占15%，比预想的水平要低。在此六年中，第一批公园的支出结构呈现出建设、劳务、运营、保护的“四分”态势（图一）。

与第一批公园不同.第二批国家考古遗址公园仅经历了一个评估期，即，2014年至2016年（图二）。在这三年的发展过程中，其主要支出项目依次为：文物保护与展示（整备）44%、基础设施建设（建设）33%、管理运营（其它）支出9%、外包服务5%、人员工资4%、维护费3%、科研费用2%。与第一批国家考古遗址公园相似，第二批公园在其第一评估期内文物保护费用也是最大支出。建设费用尚未占据主体支出比例。

二、支出结构比对所见公园发展“批次性”差异及成因

2010年一般被视为第一批公园“挂牌”的起点。至2013年，一批公园遗址整备（保护与展示）工作支出数额达到顶峰，至2014年，开始呈现出下行趋势。2014年，一批公园建设支出达到峰值。文保与建设支出呈现出的这种阶段性“波峰”错落关系构成了2011年至2016年第一批公园发展的核心事件，即，在整体上，第一批公园初步完成了考古资源（被公园利用的部分）开发、整备、场地设施建构等公园主体构造环节。第二评估期内出现建设高涨的情况，直接导致了公园机构运营费用的增加，这一态势一直持续发展至2016年。建设阶段中，劳务费用比例逐渐增加，一方面是机构逐步成熟，人员数量增加，将原来政府文化部门下的部分事业编制工资计人公园人员成本，另一方面则是因现阶段人员有限，公园将大量园区发展中需要开展的劳务工作外包了出去。最值得注意的一点是，劳务费用的合计占比达到了24%，即，一批公园近四分之一的公园支出与人员劳务直接相关。在所有开支项中，只有科研经费与宣传经费是整体呈现下滑趋势的。这一趋势在2014年后较为明显，可能与公园在该阶段的工作重点转移到园区建设直接相关。

相比于第一批公园同期而言，第二批公园在保护与建设支出两方面都与第一批公园有着数量级的差别，且总体持续走低。应当有以下几个方面的原因。其一，第二批公园中整备与建设工作有一些是在2014年以前就已经部分完成的，而“挂牌”以后即开始出现工作停滞。譬如，汉魏洛阳故城的展示区域在2010年前后就已经完成整备任务，此后一直没有出现新的整备与建设活动。又如，南旺大运河枢纽，其运河科技博物馆系2010年就已经开馆的，而此后只进行了分水龙王庙核心区域等三处地点的整备工作。再如，鲁故城公园的文物保护工程，在2014年以前拨款已经到位，但后续拆迁资金筹措难度大，导致进入第一评估期后文保与建设工程均无法顺利完成。又如，铜官窑展示主题多年没有发展，已有的展馆在2014年以前就已经建设完毕。上述公园的整备与建设支出均无法计入2014年以后的第一评估期内。其二，第二批公园中有一定数量是由以前的“老馆”转变而来的，规模小，园区建设需求小。譬如，桂林甑皮岩，在第一评估期以前即已经完成了馆舍建设，园区面积狭促，本身继续承担大规模建设的可能性就比较小。其三，第二批公园在第一评估期内的整备与建设在整体上处于缓慢乃至停滞的状态。典型的案例包括汉魏洛阳故城、鲁故城、南旺大运河枢纽、渤海上京龙泉府、渤海中京、铜官窑、甑皮岩、北庭故城等。

除上述三点原因之外，第二批公园的考古工作为进一步拉动整备、建设提供的“施展”空间相比于第一批公园而言也要小。作为考古资源管理的第一个环节，即，资源开发环节，考古工作对“激发”公园建设有着决定性意义，即，如果“考古工作”本身無法在开园时就为后续整备、建设提供明确的指引，如边界、轮廓、分布、形态、主题、留存状况、可利用程度等，那么，即容易造成公园在开园后出现文保、建设工作停滞，从而导致这两类支出持续走低的局面。多数一批公园在进入公园整备建设期之前，就已经是“成熟资源”——数十年的考古工作积淀能够为整备和建设提供相对成熟的“着力点”。根据测算，第一批国家考古遗址公园在2011年时，能够明确整备与建设主题的“拟展面积”基本达到了规划园区面积的26%，即，有接近1/3的一批公园占地区域在开园前就已经被赋予了明确的保护与建设目标，故在这六年中，整备与建设经费支出相对较为顺畅。相比于第一批公园而言，二批公园的“着力点”是比较模糊的。较为典型的案例包括牛河梁、渤海上京、渤海中京、汉魏洛阳故城、鲁故城、南旺大运河枢纽等。进入2014年以前，全部12家第二批公园中仅有公园规划面积的不足12%左右被公园自身视为有把握完成的整备对象。

运营数据显示，第二批公园与第一批公园的差距是全方位的。根据收入（门票与经营收入之和）与实际支出的比例关系可知，第一批公园中除秦帝陵收益回报率极高之外（1：2）其余11家公园平均下来的比值为32.42%，即，在过去的六年中，多数一批国家考古遗址公园已经发展到能够依靠门票与其他经营抵消近3成支出的收益水平。上述的“创收”能力，是第二批公园所不具备的——二批公园的这一比值仅为平均15%（其中四处尚未开放）。在游客接待方面第一批与第二批公园的差异也是明显的。第一批公园在运营的六年之中，实现了约140万人次/年公园的平均接待量水平。而第二批公园的这一数值约为9.5万人次/年公园。二者相差两个数量级的水平。第一批国家考古遗址公园目前（即截止至第二评估期末）开放率已经达到约47.3%，而第二批公园截止至目前（即其第一个评估期末）所达到的开放率为29.1%。第一批公园中央“文保”投入吸引了2倍于保护资金的地方政府配套与社会融资投入。而第二批的吸引率约为30%。在宣传出版费用、活动组织费用两方面，二批公园也处于持续低平的态势，在绝对数额上与第一批公园第一评估期内的情况无法相比。这种差距，也表现在人员工资总额以及购买社会服务金额方面。上述计算数值说明，目前第二批公园较第一批公园而言，在社会使用程度与自身成熟度上是较低的。

在本项目调查的过程中，我们发现，公园规划法律地位的缺失以及公园规划的可执行程度偏低可能是制约多数第二批公园发展的重要因素，其中较为典型的是鲁故城、汉魏洛阳故城、南旺大运河枢纽等几家公园。不可否认，某些一批公园在公园规划甚至保护规划层面也是存在问题的，如圆明园、周口店、鸿山、殷墟等，但第一批公园的管理机构多数是较为健全的，在进入国家考古遗址公园序列之前，即有着多年的管理传统（如周口店、圆明园）或直接主导了前期的考古工作（如金沙）。较高的考古资源决策能力可以在一定程度上弥补规划的缺失，对规划的编制过程施加影响，在规划落实过程中还可以起到调整原有计划的作用，即，对于多数第一批公园而言，规划的执行与后续整备、建设过程是由公园自身管理机构主导的，具有较强的执行力和控制力，亦即，管理者本身对于公园要建成什么样，达到什么水平和效果，是有较为充分考虑的，而规划仅是一种辅助工具。这对于第一批公园在六年中有效开展整备与建设活动是至关重要的。资源管理工作与发展筹划实际上在第一批公园建设之前就已经开始，部分公园甚至是传统文物资源“改用”而成的（如圆明园、秦帝陵、周口店），管理机构对考古资源具有较高的“驾驭”能力是第一批公园的根本特征。而多数第二批公园在管理机构的成熟度方面与第一批公园相比存在较大差距。除甑皮岩、钓鱼城、景德镇以外，其余9家公园的管理机构均具有很强的“筹建处”性质。二批公园的考古资源成熟度低，管理机构成熟度低，工作又要从头做起，规划自身的法律地位和可操作性没有保证，加之一些公园的配套资金无法及时到位，这样，就造成了第二批公园发展建设相对停滞的局面，其直接表现就是支出成本规模小，持续走低。

我们在反映第一批公园发展状况的图表（图一）中所看到的，是基于相对成熟的资源与发展条件之上一批公园所出现的建设高发期状况。在2011年至2016年的六年间，第一批国家考古遗址公园基本完成了由资源开发、资源整备、资源设施建设到资源使用的主体发展过程。而在反映第二批公园发展状况的图示（图二）中，我们所看到的是第二批公园不完全的发展状况，在考古、管理、规划、资金等方面的问题，使得第二批公园在支出额度方面与第一批公园同期相比出现了较大的差异，即，我们所看到的很可能是第二批公园的发育停滞状态。根据前述分析可知以下几点：其一，第二批公园完成资源建构主体过程所用的时间可能会比第一批公园长很多。根据前述分析，第一批公园一般在第二个评估期中段，即已经达到了较为完整的建设规模，进入第二评估期后半程，建设经费支出已经开始整体下行。而目前，第二批公园建设支出的高增长态势尚未出现。其二，考古工作的缓慢会在今后较长的一个阶段内制约第二批考古资源整备与后续建设的速度，这与第一批公园较为成熟的资源形态是无法比拟的。其三，第二批国家考古遗址公园管理主体尚不明确，在公园规划较难“落地”的情况下，较难建立明确的公园发展计划。在调查过程中，我们发现，很多第二批公园的建设基本是以保护“总规”为指导、以“文物保护与展示工程”零星申報进行的。这种情况导致公园建设很难在短时间内形成系统性的、规模性的突破。如果说第一批公园在经历了6年的建设之后开始步入稳定期和补充建设阶段的话，那么，第二批公园到目前（2018年初）为止还没有真正进入持续的建设阶段，仍处于起步瓶颈期——这并不是一个国家投入多少的问题，而是公园资金支出渠道不畅、公园起步困难的问题。

三、第二批公园支出阻滞与发展策略调整建议

第二批公园主要存在的问题是支出不畅的问题，即，工作开展不起来，“着力点”不明，“兴奋点”不清，轮廓不凸显，发育滞缓。我们将第二批公园建的设问题划分为以下几类：

（1）在资源开发环节中存在两类问题。其一是考古工作“原地打转”，对公园建设支持小。其二是考古工作无法揭示出主题和展示重点。第一类情况的典型案例即如汉魏洛阳故城，截止至2017年8月，其主要工作仍集中于北魏宫城太极殿部分，已经整备完成部分约占全部公园面积的不足8‰。在过去的七年中，公园所展示的对象都无法形成规模，后续整备投入无从下手。第二类情况的典型案例即如牛河粱。考古工作目前仍无法就不同地点的相对重要性给出解释，无法对仪式性景观与自然景观的关系进行说明，对应当重点展示的具体内容及展示格局尚存在疑问。

（2）在资源整备环节中存在两类问题。其一是整备（保护与公园主题构造）计划目标过大或时间计划不合理，急于求成。这一方面的典型案例即如汉魏洛阳故城、北庭故城等。前者公园地处农村，规划设计面积过大，很难在短时间内将设计的内容完全展示出来。后者则对公园建设的阶段性计划过于乐观。其二是整备过程与城市发展过程无法衔接，从而造成整备与建设过程推进缓慢。其原因是多样的，较为明显的是规划或展示设计方案不合理、资金配套筹措困难或土地腾退难度大。这一方面典型的案例是曲阜鲁国故城。由于拆迁经费筹措难度大，故无法顺利完成墙垣部分的整备工作，相应建设也有一定延误。同时，周公庙遗址的空间复杂性较大，在展示设计层面上较难达到较好的阐释效果。

（3）在资源管理的其他层面上，目前第二批公园整体上尚未进入平缓的运营阶段，故在资源维护、园区维护、策划运营、活动组织、科研等多个方面尚不具备完整的工作能力，相应的成本支出也比较小。第二批公园仍处于起步阶段，多数管理机构不具备资源管理能力，其资源管理链条上的一系列功能尚未开启，公园行为尚不全面，支出结构尚不完整。

根据上述基本问题，可考虑对二批公园发展策略进行如下调整：

第一，调整公园发展计划。应在对现有地方财政、公园费用开支预算、考古认识状况、设计落地难度等因素权衡之后，对公园规划进行系统性调整，特别是在园区展示内容、展示规模、展示方式、建设速度等方面，可以提出具体的修改意见及合理的建设“时间表”。展示目标“合理化”指的是对原有展示目标进行调整，将可能在短时间内完成的展示整备与建设工作前置，从而在较短的时间内，以“展示需求”带动考古、文物保护以及相关“局部”建设，形成局部的园区“活组织”，即，总体目标可以不变，但每一个阶段的展示重点应尽量做到在规模上可把控、具体、独立、完整性强。这样，有利于将规划设计转化为操作性较强的“项目”，从而将资源开发（考古）与资源整备（保护与展示）、建设这条公园发展的“初阶主线”在局部迅速激活。同时，应对原定公园建设规模进行合理化调整，做到把握准确、规模适度，并须完善大遗址整体安全，平衡公园建设与开放需求。与第一批公园不同，第二批公园除少数“老馆”外，多为“平地起建”、“白手起家”，它们缺少像多数一批公园那种先期既已存在的考古资源与社会长期磨合的过程，其社会化过程过于突兀，故需要一个阶段的实践性调整，这也是正当合理的发展需求。

第二，建构公园发展工作逻辑。在第一批公园当中，如秦帝陵、大明宫、鸿山、良渚、周口店、金沙、三星堆等，都拥有多年与考古科研、文保、展示等领域合作的经验，或自己即具有相关科研团队与技术能力。故在其发展的前六年中，考古、文保、展示、服务等基本工作已经步入正轨，形成了稳定的工作逻辑关系，能够使园区有效管理与经营所保管的考古资源。这一工作逻辑是第二批公园所欠缺的，亦即，在公园的发生、发展过程中，参与者的角色和责任仍不明确，各方面工作之间是无序组合的，故应着力改变这种分散的状态。

第三，完善与强化管理机构。第二批公园的管理机构相对都比较弱，“筹备”性质强，多数的管理职能尚未开启。如前文分析，这一问题对第二批公园来说远远要比同期段的第一批公园严重。针对这一情况，应当尽快明确管理机构的阶段性职能和具体工作目标，以期协调公园建设初期规划与方案“落地”的相关事项，特别是对于前述公园建设计划的调整工作。同时，应当开始着手建设公园的各业务部门，以期提高公园对考古资源的实际驾驭能力。

四、余論

“国家考古遗址公园”是我国考古资源“民用”的具体形式。其根基是我国大遗址保护体系。更准确地讲，截至目前，国家考古遗址公园就是大遗址的“主流”利用方式。就调查中所见到的情况而言，我国并不具备在短期之内迅速将多数大遗址完全转化为公园的社会资源和可行性。其根本原因在于，公园相关利益群体的利益主张很难在短时间内通过公园本身来实现，达成多方面利益和解需要完善的社会引导机制，这也是公园实现可持续性发展的根本依托。同时，前两批公园所体现出来的阶段性发展共性特征和公园个性需求已经表明，在国家层面上基于不同阶段公园发育需求和不同类别公园发展指标而构建的督导体系仍然缺位。公园发展的评估体系仍然缺乏针对性。在公园建设上，对每个公园发展所需社会资源的具体情况仍有待逐步摸清——对任何一个大遗址如何利用、民用迫切程度如何、文化资源使用成本如何、社会资源条件如何、利用多少、深度如何、如何持续发展等问题，都需要审慎对待。在这点上，国家考古遗址公园的“发生过程”虽然是政府文物部门主导的，但其“发展过程”却不应当是以文物部门为单一导向的，发展也不可能是一蹴而就的，而应当是以大遗址保护与研究为基础，以社会条件为分类依据，以分类试点为依托，循序渐进推广起来的。