美国的“承认”之举在中东激起千层浪

陈双庆

耶路撒冷是世界三大一神教伊斯兰教、犹太教和基督教的共同圣地。耶路撒冷问题不仅攸关阿拉伯人和犹太人的世俗权益，而且牵涉全世界穆斯林、犹太人和基督教徒的宗教情感。1948年第一次阿以战争后，以色列和约旦分别占据耶路撒冷西部和东部。1967年第三次阿以战争后，以色列控制了整个耶路撒冷。1980年，以色列议会通过《基本法：耶路撒冷》，以法律形式将其定性为以色列“永久和不可分割的首都”，并将议会、总理府、外交部等国家主要机构设在该城。此举遭到阿拉伯和伊斯兰世界一致反对，包括美国在内的世界各国无一将驻以大使馆设在耶路撒冷。

在巴以和谈、特别是巴勒斯坦最终地位问题（此外还有边界、巴勒斯坦难民、犹太定居点等问题）中，耶路撒冷问题因具有浓厚的宗教色彩，最为敏感、复杂、难解，被称为“巴勒斯坦问题的核心”，成为极易引发阿以矛盾和冲突的“火药桶”。以色列为强化耶路撒冷的“犹太属性”，营造“既成事实”，一直着力推进该城的“犹太化”进程，不时引发以巴争端。1996年9月，以政府下令开通东耶路撒冷老城地下考古隧道，引发巴人与以军警大规模流血冲突，近百人死亡，上千人受伤；1997年，以政府在东耶路撒冷霍马山地区扩建定居点，招致针对犹太人的自杀式袭击，酿成数十人伤亡；2000年，以色列强人沙龙在军警护卫下强行“访问”老城圣殿山，被视为对伊斯兰教圣地的亵渎，成为巴勒斯坦“第二次大起义”的导火索；2015年，以色列右翼强硬派力主犹太人在圣殿山有宗教祈祷权，导致以巴长达数月的流血冲突。

局势恶化，但“第三次大起义”的

可能性不大

特朗普承认耶路撒冷为以色列首都，再次触发巴勒斯坦人强烈的反以浪潮，巴以局势急剧恶化。在约旦河西岸和加沙地带，成千上万的巴人走上街头示威抗议，向以军警投掷石块和燃烧瓶，用刀刺等方式袭击犹太人。自2014年加沙战争后，以境内首次连续遭到数次火箭弹袭击。哈马斯强调，美国此举证明法塔赫奉行对以“非暴力外交”的失败，更坚定了其拒绝解除武装的决心。当前巴人怒火一时难以平息，不排除冲突持续和升级的可能性。

但目前来看，巴人反以暴力活动仍呈现出自发、零星、无组织等特征，巴勒斯坦爆发“第三次大起义”的可能性不大，巴以局势总体仍不至于失控。一方面，巴方无心也无力发动起义。纵观前两次大起义，均为巴解统一领导、有组织、有目标的行动。而当前巴两大主流派别法塔赫与哈马斯的对以斗争政策迥异，前者主张政治斗争，后者则坚持暴力斗争，难以统一并形成合力。另一方面，以色列安保能力超强。以色列拥有在中东首屈一指的强大军队以及世界一流的情报机构。在长期的以巴冲突中，以军和安全部门积累了丰富的对巴斗争经验。对此次反以浪潮，以军方早有准备和预案。在特朗普发表声明之前，以军警进行了较为周密的军事部署。同时，以政府高度重视国防建设，军事高科技手段不断翻新，为犹太人的安全提供有力的“保护伞”。以美共同研发的“铁穹”防御系统命中率极高，可有效阻挡火箭弹袭击。

美国“被退出”，巴以和谈外力削弱

“两国方案”是1993年巴以《奥斯陆协议》确定的巴勒斯坦问题最终解决方案，主要内容是实现巴勒斯坦独立建国的最终目标。其中，“以东耶路撒冷为首都”是巴方坚持的基本原则，得到阿拉伯和伊斯兰世界以及世界大多数国家的支持。

美国一向是巴以和平进程的主要外部调解者，既有推动和谈的主观意愿，也是唯一有能力为巴以双方提供经济和安全保障的大国。因美以有“特殊伙伴”关系，美历届政府多偏袒以色列，被称为以方“在联合国的律师”，但美一直坚持“两国方案”以及通过最终地位谈判解决耶路撒冷和巴勒斯坦难民等问题的基本原则，从而得到有关各方对其调解人身份的认可。

特朗普上台后“别出心裁”，一再触碰巴以和谈的基本原则和“底线”。2017年2月以总理内塔尼亚胡访美时，特朗普曾对“两国方案”含糊其辞，称只要以巴双方愿意，不管是“两国方案”还是“一国方案”，他都能接受。此次特朗普公然宣布承认耶路撒冷为以首都，在巴勒斯坦和其他阿拉伯国家看来，这明显是剥夺巴方建立以东耶路撒冷为首都的巴勒斯坦国的权利，相當于否定“两国方案”，证明美国已失去作为调解人的“公正性”。在2017年12月13日举行的伊斯兰合作组织特别首脑会议上，巴勒斯坦总统阿巴斯宣称，不再接受美国在巴以和平进程中扮演任何角色。巴方还断然拒绝接待拟将访巴的美国副总统彭斯。没有巴方的认可，美国正在酝酿中的巴以和谈新方案恐将面临难产或夭折。

当前，巴以之间严重缺乏互信，双方直接谈判难度很大，外部力量不可或缺。在美国被“取消资格”后，巴方声称将寻求新的调解人。目前看，“候选人”主要有欧盟、俄罗斯以及地区大国沙特阿拉伯和埃及等，但与美国相比，均不同程度地有各自的“短板”，难以发挥实质性作用。

欧盟在中东有历史渊源和传统利益。在经济和军事领域，中东是欧盟重要的能源供应地和军火市场；在政治领域，欧盟国家多拥有庞大的穆斯林群体，是政府制定中东政策时不可忽视的重要因素；在安全领域，因近年来受难民潮冲击，欧盟急需在中东构筑一道“防波堤”；在维护伊朗核协议方面，欧盟也需要中东国家的鼎力支持。欧盟在诸多领域有求于中东伊斯兰国家，故奉行“挺巴压以”政策，在向巴方提供经济援助的同时，一再向以方施压。一方面，瑞典政府以及英、法等欧盟国家议会纷纷通过不具法律效力的决议，承认巴勒斯坦的国家地位；另一方面，欧盟不时对以发起“BDS（抵制、制裁、撤资）运动”，要求以色列放弃在被占领土扩建定居点政策，并为定居点产品贴标签，规定其不得享受欧盟贸易优惠政策。由于欧盟在巴以问题上的政策受到以方强烈抵制，因此尽管巴方表示期待欧盟提出和谈方案，但欧盟恐难担当调解人角色。

俄罗斯在中东拥有地缘、反恐和能源等战略利益，近年加强对中东战略投入，与美国争夺势力范围。在巴以问题上，俄有可能“乘虚而入”，填补美国留下的“真空”。俄总统普京指摘特朗普的“承认”之举无助于巴以问题的解决和地区局势稳定，同时表明支持以联合国相关决议为基础、巴以通过直接谈判解决耶路撒冷问题的立场。俄虽与以巴双方均保持较好关系，但实力有限。俄外交主要的借助手段是军事力量，在经济、人文等领域则力有不逮。另外，俄在中东关注重点是叙利亚，介入巴以问题主要是为了刷存在感，彰显影响力，拉拢伊斯兰国家，无意真正解决巴以争端。

作为率先与以色列实现关系正常化的阿拉伯国家，埃及在巴以和谈中发揮了“桥梁”作用，曾为双方沟通和接触开辟渠道。但经过长期政治动荡和政权更迭，埃及元气大伤，面临恢复经济、应对恐怖主义威胁等重任，对涉足地区事务、恢复地区大国地位力不从心。沙特曾为阿以实现全面和平提出“和平倡议”，成为在联合国相关决议之外，得到国际社会广泛认可的又一和谈原则。但沙特当前对外主要任务是与伊朗抗衡，正全神贯注于叙利亚、也门等“前沿”国家局势，并不断加大战略投入，无心也无力顾及巴以问题。

由此，在美国“被退出”后，巴以和谈的外部推动力将大大削弱。美国《国家利益》杂志文章分析称，在特朗普任内的三至七年（包括可能连任的时间），巴以和谈有可能出现失去调解者的“真空期”。

地区主要力量新一轮互动，有得有失

中东地区传统上有五大力量，即沙特、伊朗、土耳其、埃及和以色列。经过2011年以来地区持续的政治动荡和军事冲突，以沙特为首的逊尼派阵营与以伊朗为核心的“什叶派新月带”分庭抗礼，上升为中东地区主要矛盾。当前，围绕这一主要矛盾，域内外各大力量合纵连横，在叙利亚、也门等战场展开博弈。沙特、伊朗、土耳其分别与美、俄联手，抢占主导地位，争夺势力范围，正上演中东版“三国演义”。美国承认耶路撒冷为以首都，一定程度上使三大地区主要力量处境生变，有得有失。

沙特以伊斯兰教“圣地守护者”自居，按理对维护耶路撒冷地位有着“义不容辞”的责任。然而，沙特当前正在国际和地区层面努力打造反伊朗的“统一战线”，既要借助美国一臂之力，同时也与以色列接近甚至有意“合作”。特朗普的“承认”之举，使沙特陷于尴尬。与其他中东伊斯兰国家相比，沙特反应明显低调。萨勒曼国王仅不痛不痒地表示“巴勒斯坦有权建立以东耶路撒冷为首都的独立国家”，未出席伊斯兰合作组织特别首脑会议，只派外交官参会。

相形之下，沙特的“死对头”伊朗则从中受益。伊朗一向将巴以问题作为可加以利用的政治资源，通过旗帜鲜明地反对以色列和美国，对内巩固其伊斯兰政权的合法性和执政基础，对外提升伊朗在伊斯兰世界的地位和影响力。特朗普的“承认”之举为伊朗抨击美国和以色列提供了新的“政治弹药”。总统鲁哈尼义正辞严地谴责美国“不是真诚的调停者”，宣称无条件地捍卫巴勒斯坦人的合法权利，并以“正义化身”的姿态号召全世界穆斯林团结起来。伊朗适时发声，对提升自身在中东地位和影响力起到潜移默化的作用。

土耳其则是最大“赢家”。近年来，因加入欧盟努力受阻以及出于库尔德、难民等涉及自身利益问题的考虑，土“回归”中东势头趋强，通过介入叙利亚局势，改善与俄罗斯关系，在地区大国之间左右逢源，不断彰显地区影响力。在这场风波中，土表现异常活跃。总统埃尔多安一方面高调抨击美国，扬言与以色列断交，并针锋相对宣称拟在东耶路撒冷建立土驻巴勒斯坦大使馆。另一方面，埃尔多安主动与主要阿拉伯和伊斯兰国家首脑通电话，充分沟通和协调立场。尤其引人注目的是，土利用作为伊斯兰合作组织轮值主席国的身份，召集50多个成员国开会，并通过承认东耶路撒冷为巴勒斯坦国首都的公告。一系列举措使土在中东和伊斯兰世界大出风头，也使一向以伊斯兰世界“盟主”自居的沙特相形见绌。

目前，美国“承认”之举的后续效应还在不断发酵。近期来看，由于美国和以色列均对这场风波有所准备，事先采取了防范措施，加上阿拉伯国家总体反应并不强烈，地区局势尚不至于发生剧烈动荡。但应注意的是，中东国家在一战后被列强瓜分，早已埋下反帝、反殖的种子。冷战后，美国独霸中东，奉行偏袒以色列、推行强权政治的中东政策，又播下反美主义的火种。美国承认耶路撒冷为以首都，无疑大大刺激了地区民众的反美、反以情绪，抗议浪潮难以在短期内平息，也不能排除地区极端和恐怖势力借机兴风作浪的可能性。2017年6月，极端组织“伊斯兰国”首次发表声明，“认领”发生在耶路撒冷针对犹太人的袭击事件，并扬言“这不是最后一次袭击”。日前，该组织又发布“广告”，威胁将美国和以色列作为袭击目标。可以预见，若特朗普一意孤行，将迁馆行动付诸实施，势将埋下安全隐患，使地区反恐形势更加复杂化。

（作者为中国现代国际关系研究院中东研究所副研究员）