特朗普税改法案通过：斗争远未结束

张业亮

2017年12月20日，美国国会两党在经过了半年多的博弈后，终于通过了《减税与就业法案》（the Tax Cuts and Jobs Act），特朗普于12月22日签署了该法案。这一法案是自1986年以来美国对税法作出的最大修改，也是特朗普和共和党控制的国会一年来取得的首个重大立法成就。作为特朗普经济政策议程的重头戏，税改法案的通过和实施将对美国经济、社会产生重大影响，而且围绕这一法案，民主、共和两党的博弈还将继续。

特朗普首个主要立法成就

税改是特朗普和共和党主导的国会最优先的立法议程之一，也是特朗普主要的竞选承诺之一。在特朗普看来，目前美国税制存在复杂、不公平等诸多问题，使企业对投资没有信心从而缺乏竞争性。税改计划的主要内容是为个人和家庭简化税制，降低企业税率、为中产阶层减税。

特朗普税改的目的是提高美国企业竞争性、为多数美国人减税。国会参议院多数党领袖麦康奈尔将之概括为四大目标：为美国家庭减税、使美国企业在与外国对手竞争时处于更有利的地位、废除奥巴马医改法的核心条款、赢得近数十年来增加国内能源生产斗争的胜利作。特朗普竞选的口号是“让美国再次伟大”，他就任以来，把增加就业、加强美国经济竞争力放在国内政策议程的优先地位。特朗普认为，《减税和就业法案》的通过和实施，可以使美国变得更具竞争力，从而“让美国再次伟大”这一目标得以实现。因此，税改法是特朗普政府经济政策的核心和关键。

特朗普政府提出的税改计划一出台，就遭到国会民主党议员和共和党内财政保守派的反对。在参众两院辩论过程中，多数共和党议员认为税改将推动经济增长，增加中产阶层家庭收入；民主党议员则批评该法案将使富人和大公司获益，攻击特朗普和共和党人是富人和大企业的同盟者；财政保守派则担心税改法可能导致联邦政府赤字和债务攀升，从而拖累经济。由于共和党在众议院掌握压倒性的多数，因此即使在没有一个民主党众议员投赞成票的情况下，税改法案还是于2017年11月16日在众议院以227比205的投票结果获得通过。在参议院共和党拥有52比48票的多数，虽然掌握了国会参议院的控制权，但没有达到终止“冗长发言”所需的60个议席的绝对多数。为防止民主党运用“冗长发言”来阻扰税改法案投票，参议院共和党使用了“协调程序”规则来规避这一风险。根据这一规则，参议院只需51票的简单多数票就可通过法案。为推动税改法在参议院获得通过，特朗普在參议院投票前，先后两次与参议院共和党议员会面。参议院共和党也对原先的法案进行了多处修改，打消了一些犹豫不决的议员的疑虑。一些有影响的参议员（如麦凯恩）投了赞成票，对法案的通过起了重要作用。最终，参议院于12月2日凌晨2点以51比49票通过了税改法案的最后文本。根据美国国会的立法程序，一项法案在参众两院分别通过后，如果两院通过的同一议案的文本完全一致，即可送交总统签署成为法律；如不一致，则必须由两院派出议员组成大会委员会进行协商。12月19日，众议院以227比203的投票结果通过协商后法案的最终文本，特朗普于22日签署了该法案。

税改法是特朗普首个标志性的国内政策成就，也是共和党在推动废除和替代奥巴马医改法惨遭失败之后第一个主要的立法胜利。在法案最后文本通过后，特朗普说：“我兑现了向美国人承诺的一个大的、美丽的圣诞礼物——减税”。众议院议长瑞安在法案通过后也说：“我们向美国人民承诺，如果当选的话，这是我们将要做的事。我们兑现了承诺。”

对联邦税制的又一次大规模修改

税改法是自1986年里根总统之后对美国税制又一次大规模修改，被特朗普称为“我国历史上迄今为止最大的减税”。在特朗普之前，小布什政府和奥巴马政府也曾通过和实施了大幅减税的法案，但对美国税制的改革没有这么全面。特朗普税改法主要有以下几个方面。

（一）大幅削减公司税。特朗普和国会共和党人认为，给企业减税能刺激经济增长和创造就业，这是因为减税将推动企业扩大投资，提高工资以吸引更熟练的工人，“通过创造更好的经商环境为美国人提供更高工资和更多就业机会”，同时，“废除了把制造业转移到海外的诱因，使美国成为世界上对就业、利润和投资更有吸引力的目的地”（参议院共和党领袖麦康奈尔语）。因此，税改法把大规模和永久性削减企业所得税作为核心内容，经过参众两院协商的最后文本，企业所得税由原先的35%下调到21%，且企业所得税的削减是永久性的。

在削减企业所得税方面，对于税赋转由合伙人缴纳的合伙人制企业（pass-through business）如何征税，是这次税改法审议中争议最大的一个问题。美国有近92%的企业属于这种类型，范围包括独资企业、合资企业、有限责任公司以及诸如对冲基金、医疗行业和律师事务所等合伙公司。众议院版本的税改法案把对这部分企业所得的税收由39.6%下调到25%，参议院版本则把合伙人制企业的税收降到了23%，两院协商后的最后文本为企业所得的20%。除了减少税率，税改法还通过了对新购置设备立刻销账、以及把海外利润带回美国的公司制定更低的税率的规定，以刺激企业投资。对公司海外所得，法案规定对公司一次性征收低税，以激励这些公司把储蓄在国外的钱汇回国内。众议院税改法关键提案人之一、得克萨斯州共和党众议员凯文·布雷迪称，税改法将使美国公司停止把经营转移到海外。他说，“由于我国的企业要缴纳世界上最高的税率，我们看到薪酬优厚的美国就业岗位和制造业工厂一个接一个转移到海外，税改法案将改变这一现状。”

（二）降低个人和家庭税率。在美国，中产阶层占社会人口的绝大部分。近十多年来，中产阶层人数减少、家庭中值收入停滞、生活水平下降已成为美国经济和社会的一个突出现象。因此，特朗普政府把“为美国人、特别是中产阶层家庭减轻税负”作为税制改革的目标之一。

税改法在增加个人和家庭收入方面采取了以下措施。一是把适用美国2/3家庭的的标准扣除额由原先的年收入1.27万美元提高到2.4万美元，增加了近一倍。二是儿童税收抵免的额度由原来每个儿童1000美元提高到2000美元。三是把个人和已婚者缴纳的最高税率由39.6%下降到37%。四是把抵押贷款利率扣除的上限从先前的100万美元下调到75万美元，“为现有的或想购房的人减轻税负”。五是提高地产税的免征金额。在美国，联邦地产税适用于过世后转移房产时征收，因此被一些反对者称为“死亡税”。目前的地产税最高税率40%，只有在个人地产总值达550万美元或夫妇地产达1100万美元时才须缴纳。根据美国国内税务局统计，只有0.2%的最富裕人群符合缴纳地产税的标准。税改法的最终文本把地产税的免征额提高至个人1100万美元、夫妇2200万美元。税改法还规定对个人的减税到2026年失效。

（三）在简化税制方面，最终法案文本将计税等级分为7个等级，从10%到37%，但最后一档对最富有的收入人群的纳税税率由原先的39.6%下降到37%。

（四）税改法还包括一条废除奥巴马医改法强制个人购买医保的条款。医改法的个人强制条款规定，没有医保的公民和合法居民从2014年起须购买联邦批准的医疗保险，否则将被处以罚款。特朗普执政后，国会共和党人在废除和替代奥巴马医改法的努力失败之后，把重点放在废除医改法个人强制条款上。参议院共和党人把废除这一条款写进了税改法中，最后在两院协商后的文本中通过。国会预算办公室预计，废除医改法个人强制条款将在未来十年减少联邦赤字3380亿美元，但同期将增加没有医保人数1300万人。

从中可以看出，税改法是31年来对美国税制所做的较为全面的修改，特朗普税改“指南”的主要立法建议在最后文本中基本得到体现。美国财政部长努钦称之为“美国历史上最大的减税和最大规模的税改”。

对联邦财政赤字和联邦债务的影响

特朗普执政以来，美国经济总体运行良好。预计税改法的实施，将进一步推动美国经济持续走强和稳步增长，并带动就业增长，提高工人的工资收入。首先，削减公司税率、对企业新购置设备立刻销账、对把海外利润带回美国的公司制定更低税率的规定，将刺激企业投资、扩大经营，从而促进经济增长。美国总统经济顾问委员会预计，仅削减企业所得税一项就将推动GDP增长3%～5%。其次，税改法大幅削减企业所得税还将带动就业增加和收入增长。在减税的刺激下，企业一方面将增加投资、资本开支、扩大生产，从而带动就业增长；另一方面企业为提高生产效率，也将使用因减税而增加的利润来提高工资以吸引更熟练的工人，从而带动工人收入的增长。此外，税改法的相关减税规定还将吸引更多的美国企业回流，这些因素都将带动就业的增加。保守派思想库“税收基金会”的一项研究预计，税改法将使美国在今后十年里新增33.9万个就业岗位。最后，工人工资的提高以及税负的减轻，将促进占国内生产总值2/3的个人消费开支的增加，这也将促进经济的增长。

但是，税改法的实施对联邦财政赤字和联邦债务所产生的影响，一直是民主、共和两党争论的焦点之一。财政赤字是长期困扰美国经济的一个痼疾。在克林顿政府时期，联邦政府财政曾一度扭亏为盈。但好景不长，到小布什执政时，联邦财政赢余仅持续四年，到2002年出现了1580亿美元的财政赤字，以后一路攀升。奥巴马执政后，联邦财政赤字接近1.2万亿美元，到2009年9月更是达到创纪录的1.4万亿美元，占GDP的10%，此后在削减开支和经济增长的合力作用下才开始下降。特朗普执政后，国会预算办公室2017年6月预计，联邦财政赤字将由2017财年的6666亿美元下降到2018年的5630亿美元。

一般来说，大规模减税由于导致财政收入减少，在不缩减开支的情况下将可能导致赤字上升。但对税改法对联邦财政赤字的影响，两党持不同的看法。国会“税收问题联合委员会”2017年11月30日发表的研究报告认为，送交特朗普签署的税改法案将在2018年减少联邦政府收入1350亿美元，此外，由于国会连续通过一系列财政法案，包括2017年9月国会批准的紧急救灾援助法案、10月批准的救灾款项，12月为应对加利福尼亚山火和飓风等灾祸的救灾款，都将扩大2018年的财政赤字。2019年联邦政府收入则会减少2800亿美元。税改法规定的个人减税到2026年结束，如果延长个人减税期限的话，赤字还将大幅增加。因此，即使把经济增长算在内，报告认为，税改法在今后十年将新增1万亿美元赤字。

但多数共和党人认为，经济增长将减少甚至消除税改法对赤字的影响，这是因为减税将刺激企业扩大生产，提高生产率，创造更多的利润，从而使企业和个人缴纳更多的税收，抵消减税带来的税收收入的减少。据此，保守派思想库“税收基金会”的研究报告称，税收法案推動的经济增长将在未来十年产生近1.4万亿美元的财政收入。照此计算，不仅不会增加赤字，还可能减少赤字。

与联邦政府财政赤字紧密相关的一个问题是税改法对联邦债务的影响。在过去的十多年里，联邦债务持续攀升。2009年奥巴马就任时，联邦债务为10.6万亿美元，到2014年11月就突破18万亿美元大关，历史上首次超过国内生产总值，平均每个美国人债务高达56250美元。如此庞大和不断攀升的联邦债务对美国经济造成严重的负面影响，增加了利息的开支、限制了经济的长期增长、减少了联邦政府应对突发事件挑战的政策灵活性、增加了金融危机的风险。在两党政治极化的情况下，两党围绕开支和债务限额问题的斗争日趋激烈，以至于国会无法通过预算法案，只能靠通过临时开支法案来维持政府运转，并多次造成联邦政府“关门”的危机。美国目前的联邦债务为20万亿美元。国会“税收问题联合委员会”的研究报告认为，即使经济增长的话，实施新的税法也将在十年内新增联邦债务1万亿美元，从而将加剧两党在税收和开支问题上的分歧。

从对美国社会的影响来看，税改法的实施虽然将增加中产阶层的收入，但将进一步拉大富豪与一般美国人之间的贫富差距；税改法废除奥巴马医改法个人强制条款也将增加美国没有医保的人数。这些因素，加上目前民调对税改法的支持率不高，将使税改法成为2018年美国中期选举的一个议题。两党围绕税改法的斗争还远未结束。

（作者为清华大学中美关系研究中心学术委员会委员）