禁止进口固体废弃物的逻辑与前景

周密

封闭经济体中可以进行经济协同的空间较为狭小，经济全球化则深刻改变了各国在全球价值链上扮演的角色。商品、服务、资金、人员等各类要素的流动和分配方式更为多元，为各类经济活动的全生命周期管理提供更多方案。一直以来，生活消费品的最终阶段并非止于消费者，而是需要进一步延伸至垃圾处理、回收和再利用环节。长期以来，作为全球制造中心，中国通过大量进口原材料，加工制造后出口以满足全球需求，而包括废弃塑料、废弃纸制品、旧电子产品、旧服装等各类境外消费市场的固体废弃物（固废）也是原材料的重要来源。所不同的是，要从固废中提取可用于加工生产的原料，还需要投入大量的资源并付出沉重的环境代价。尽管中国人口规模巨大，每年产生的固废也不少，但因为分类回收体系不健全、产品等级水平相对较低（例如纸张纤维含量较低）、追求贸易运输平衡等因素，大量进口固废（洋垃圾）仍是部分地区和企业参与全球经济和产业合作的选择。自20世纪80年代开始，为缓解原料不足，我国开始从境外进口可用作原料的固废，并逐步建立了较为完善的固废进口管理制度体系。经过多年的发展，进口固废处理已经形成规模，在以商业利益为市场行为依据的部分地区甚至出现了专门处理固废的村庄和产业链，造成了环境的严重破坏，影响当地居民健康，甚至导致疾病的跨境传染。

中国对固废进口的管理有严格的法律依据并符合国际条约规定。根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》和《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》，中国对各类固废进口采取许可管理方式，以目录方式进行分類管理。为适应新形势的要求，近年来海关和检验检疫等部门已经持续加强了固废进口执法。2017年7月，国务院印发《禁止洋垃圾入境 推进固体废物进口管理制度改革实施方案》，在年底前禁止部分环境危害大、群众反映强烈的固废进口，在2019年底前逐步停止进口国内资源可以替代的固废。2017年12月31日开始实行的《进口废物管理目录》将来自生活源的废塑料（8种）、未经分拣的废纸、废纺织原料（11种）、钒渣（4种）等4类24种固废从《限制进口类可用作原料的固体废物目录》调整到《禁止进口固体废物目录》，从而使得禁止进口固废达到14大类125种。

世界贸易组织（WTO）在其协议体系中包含有《技术性贸易壁垒协议》（TBT），对国际贸易中商品进出口国通过法律、法令、条例、规定、技术标准、认证和检验等方式采取过分严格的技术标准、卫生检疫标准、包装或标签标准等增加进口难度的做法进行限制。2017年，在第8次TBT审议中，WTO一些成员方对中国的固废进口政策提出质疑。中方表示，新措施是政策框架的一部分，通过改进管理举措以降低污染风险、保护环境和人员健康，并为管理方式的调整设置了6个月的过渡期。欧盟、日本、美国、澳大利亚和加拿大对中方措施范围的广泛性、是否对国内外进口商采取同样管理等提出质疑，要求中方将过渡期延长至5年。

WTO的《关税和贸易总协定》（GATT）第20条和《服务贸易总协定》（GATS）具体规定了可以免除成员义务的一般例外措施，都包括为保障人类和动植物的生命或健康所必须的措施。只要成员方严格按照规则制定相关法律、行政法规，在公布后即可实施，其他成员方对其违反承诺的异议通常不会被支持。不难看出，中国停止进口固废的做法对那些人均产生固废较大且固废出口较多的国家冲击不小。经过近40年的发展，西方发达经济体已经对中国处理其大量的固废产生了一定依赖。在原有的合作模式下，中国进口固废对双方在短期经济利益上都是互赢的，但随固废回收而散落的重金属等污染对环境的影响却是长期的。中国经济产业的升级发展，对经济发展的高质量和对环境的低影响都提出了更高要求。依赖于进口固废的模式往往会造成对重新回收和利用国内资源的忽视，禁止进口固废则将推动原料供需市场的再平衡，倒逼国内固废处理制度和实践。

管理措施的变化需要各方更为积极地应对。中国固然需要借鉴西方各国在产品生产环境影响标准、固废分类管理和处置方面的经验和做法，西方各国也可以将其技术优势与中国多年来在处理固废方面积累的经验相结合，通过创新和预处理调整固废处理产业链分布，变废为宝，继续推动各类资源要素的全球流转，促进国际贸易与投资活动的复苏与升级。