特朗普政府酝酿收紧对华签证政策的背后

夏莉萍

2017年12月18日，《华盛顿邮报》刊登消息称，美国总统特朗普在其任内首份《美国国家安全战略报告》中提出一项新政策——为了防止外国人盗用知识产权而限制签证。一般认为，这个“外国人”指的就是赴美学习科学、技术、工程和数学（STEM）的中国人。实际上，自2017年1月宣誓就职以来，特朗普签署了一系列关于移民和签证改革的行政命令，美国国土安全部、司法部、国务院等部门也采取措施予以落实，收紧对华签证只是有关改革的一部分。

特朗普上台以来美国对华签证政策的

变化

自特朗普执政以来，美国对华签证政策的变化至少有以下三个方面：

一是缩小享受免面谈续签的范围。根据美国驻华使馆中国公民申请赴美签证的官网消息，自2017年1月27日起，如申请人的上一张同一类型的美国签证，包括B类（临时商务/旅游）、C-1类（过境）、D类（乘务员/船员）、F类（学生）、J类（交流访问学者）、M类（非学术型学生）、O类（杰出人才）、H类（就职者）、L类（公司内部调职者，仅限一次入境）、P-1和P-2類（运动员或艺术家）等，失效超过12个月，就必须安排预约面试。而此前的政策是上一张同一类型签证失效不超过48个月，可享受免面谈续签服务。

二是对签证申请人进行随机电话调查。从2017年2月份开始，美驻华使领馆针对中国内地学生签证申请人进行随机电话调查，调查时间是在面签前的1至3天，调查内容涉及学习计划、费用预算、所读专业、就读课程、毕业打算等方面。

三是对中国内地公民访问签证的拒签率上升。美国国务院网站公布的关于世界各国申请美国访问签证（B签证）的拒签率信息显示，2013～2017年间，美国对中国内地公民申请B类签证的拒签率持续上升，五年数据分别为8.5%、9%、10.03%、12.35%、14.57%。

收紧对华签证只是美国移民和签证

改革的缩影

特朗普上任后，签署了一系列与移民和签证改革相关的行政命令，包括2017年1月25日的“边界安全与移民执法改进”、1月27日的“防止外国恐怖分子入境，保卫美国”、4月18日的“买美国货，雇美国人”以及10月24日的“强化审核能力，恢复美国接收难民计划”。国土安全部、国务院和司法部等部门采取行动落实总统的行政命令。其中涉及签证改革的主要内容如下：

第一，完善签证审核机制，要求申请人提供更多信息。总统上任伊始就要求对于来自美国关切的特定国家的公民，暂停颁发签证，也不能让其享有任何移民福利;对所有移民签证申请人实行同样的审核标准，如面谈、建立申请人身份信息数据库以确保某一申请人的身份信息不会被其他人盗用;重新设计签证申请表格，在表格中增加一些问题，以识别签证欺诈;建立机制以确保签证申请人确是其本人，并建立一套程序以判断申请人被批准来美后是否会对美国社会做出积极贡献，确保其没有犯罪意图或恐怖主义倾向;要求立刻停止免面谈颁发签证的做法，除特殊情况外，所有非移民签证申请人都应接受面谈。2017年5月，国务院开始试点推行签证调查问卷，要求签证申请人填报所有的护照号码、近5年内使用的社交媒体账号、电子邮箱、电话号码以及近15年内的个人有关信息，包括居住地址、就业和旅行历史等。

第二，重新审查签证互惠安排，对赴美免签国家提出新要求。2017年1月，总统责成国务卿重新审查签证互惠安排，调整签证有效期、收费标准等以确保美国公民受到有关国家对等的互惠待遇。12月15日，国土安全部部长宣布，将进一步加强免签证计划的执法，要求享有赴美免签待遇的38个国家充分执行信息共享协议，运用反恐信息筛选赴美旅客;美方会判断这些国家是否确实采取步骤保护航空安全;对于这些国家公民来美逾期停留比例超过2%者，要求相关国家政府对其公民加强宣导，教育公民遵守入境美国的规定，减少逾期居留的比例。

第三，严控H-1B工作签证，加强对雇佣外籍员工的美国雇主的审查。H-1B签证允许美国雇主聘请有才能的外籍员工，签证名额随机分配，申请审核时间一般需6个月甚至更长，但申请人可以缴纳额外费用申请“优先审核”，审核时间可缩短为15天。2017年3月3日，移民局宣布自4月3日起，暂停该类签证的“优先审核”服务半年，目的是为了缩短处理H-1B签证申请的整体时间，让移民局集中精力处理那些长期未决（接近240天）的申请案;H-1B签证的基本申报费用从325美元涨到460美元;往年若申请者交付的支票无法兑付，会有14天的宽限期来修正支付方式，但此次移民局明确表示取消宽限期，支票无法兑付将导致整个申请被拒绝。3月15日，美国移民局宣布，2018财年H-1B签证名额和往年一样仍然为8.5万。尽管总名额没有变化，但2014～2017年H-1B签证申请人数逐年攀升，分别为12.4万、17.25万、23.3万、23.6万，这意味着竞争更为激烈。

自2015年5月26日起，美国政府给予持H-1B工作签证者的符合外国专业技能人才条件的配偶——即满足条件的H4签证持有者在美合法工作的权利。时隔两年，2017年12月14日，国土安全部发表声明，称特朗普政府提出一项改革计划，这些H4签证持有者将不再享有在美国合法工作的权利。

2017年5月7日，一场美国“EB-5投资移民项目咨询会”在北京举行。

自2009年起，移民局建立抽查制度，对一些美国雇主进行突击实地探访，以确保雇主和被雇佣的外国人符合H-1B签证的要求。若发现可疑线索，即移交给移民执法部门进一步调查。2017年4月3日，移民局宣布，今后实地探访的对象不仅包括H类工作签证，也包括L类签证（跨国公司内部调职者）;并在其官网公布了两个举报邮箱，公众可以通过邮件举报有关工作签证的欺诈行为。国土安全部还表示将加强与国务院、劳工部和司法部的信息分享，建立H-1B签证数据库，提供申请雇佣外国人的美国雇主的信息。

第四，全面执行针对某些国家公民的旅行禁令。2017年6月26日，美国最高法院作出裁决，准许美国政府禁止来自利比亚、伊朗、索马里、苏丹、叙利亚和也门的旅行者入境美国，准许暂停难民项目，但同时表示，那些能证明他们跟美国人或美国的实体有真实关系的外国公民不受禁令限制，比如可证明确系赴美探亲、学习和工作等条件的人士可豁免。12月4日，最高法院宣布全面通过特朗普政府针对八个国家的旅行禁令，禁止或者限制来自伊朗、利比亚、叙利亚、也门、索马里、乍得、朝鲜的公民及来自委内瑞拉的一些政府官员入境美国，即便他们有亲属在美国，或是与美国机构有关联。12月8日，国务院表示，以上旅行禁令已全面生效，所有美国大使馆和领事馆开始实施该禁令。

特朗普政府移民和签证改革的原因

特朗普政府大力推行移民和签证改革主要有两方面的考虑：

首先，保护美国工人的就业机会，履行“美国优先”的竞选承诺。中下层白人是特朗普的重要选民基础，他们担心移民夺走就业机会，反对大量少数族裔移民。特朗普在就职演说中提出，“从今天开始，只有美国第一”“每一个关于貿易、关于税收、关于移民、关于外交的决定，都会为了美国工人和美国家庭的利益而做出。”特朗普上台后密集推出的移民和签证改革议程均是履行竞选承诺的需要。

其次，保护美国国土安全，防止恐怖分子入境美国。在恐怖主义全球蔓延的大背景下，美国政府也十分谨慎，注重通过强化签证审核，将涉恐嫌疑人阻挡在国门之外。特朗普就任总统一周后，在2017年1月27日签署的行政令中强调，颁发签证的环节十分重要，通过签证审核，能够发现与恐怖分子有牵连的申请人并阻止其进入美国。10月24日，特朗普签署的另一份行政令提到，恐怖组织打算通过难民计划向美国渗透。因此，加强签证审核能力，阻止恐怖分子入境，对保卫美国国土安全非常重要。

美国移民和签证改革的发展趋势

在“美国优先”原则下指导，特朗普政府会继续通过改革保障和提高美国工人的就业机会;而目前全球反恐的严峻形势也不会允许美国放松移民政策，简化签证审核程序。

签证审核工作还被赋予了保护美国经济情报安全的重任。特朗普政府首份《美国国家安全战略报告》认为当前移民制度允许“家庭链条式移民”与维护美国利益和安全的目标背道而驰，宣称将进一步加强对包括难民和访客在内的签证申请人的审核，以确保外国人入境美国不会对美国安全造成威胁，还提出要通过强化移民法执法、收紧签证程序来减少非传统情报收集者窃取美国经济情报的可能性，对来自某些国家的学习STEM的外国留学生进行限制。

而且，特朗普的一些移民和签证改革措施并非新创，只是执行已有的美国移民法，将来类似的移民法执法不会中止，只会强化。例如，在反恐方面，美国法典汇编8 U.S.C. 1182（f）条规定，如国务卿和司法部长认为某外国人与某恐怖主义组织有染，来美后可能会从事威胁美国安全的活动，则可以拒绝发给其签证。美国法典汇编8 U.S.C. 1187（a）（12）D规定，如果签证申请人曾经前往某些国家或地区而导致该申请人可能对美国国家安全构成威胁，国务卿也可以拒绝该外国公民的签证申请。

综上所述，可以预见，美国移民政策的改革将会继续，签证收紧趋势近期不会扭转。在此背景下，对华签证，特别是针对中国留学生的签证审核可能更为严格。

2016～2017学年，就读于美国高等教育机构的中国内地学生达350755人，中国赴美留学人数在所有留美生源国中连续第八年位居榜首，占在美国际学生总数的32.5%。2017年6月初，皮尤研究中心对2016年逾期不归的中国留学生的调查显示，7545名中国留学生在签证过期后续留美国，人数高居各国之首。2017年底发布的《美国国家安全战略报告》将中国视为美国的“竞争对手”，指责中国每年从美国窃取价值上亿美元的知识产权，认为中国军事现代化和经济“扩张”部分得益于美国的创新型经济，包括美国的一流大学;美国将和其伙伴一起“抗争”中国的不公平贸易和经济行为，限制中国获得敏感技术。

2017年12月20日，中国赴美留学生王丰源和母亲在自己的著作《不负少年强》美国首发式上。

2018年1月12日，美国驻华使馆领事官员在接受笔者邮件采访时表示，美国的签证审核制度会不断改进，以保证美国的安全;当前，美国驻华使领馆会继续处理签证申请并实施一切合适的审核措施。对于笔者提出的问题“将来中国留学生、尤其是学习STEM的中国学生的签证申请拒签率是否会上升”，对方避而不答。

不过也要看到，美国是传统的移民国家，移民对美国发展做出了巨大的贡献。对于特朗普政府的移民改革，美国国内各方意见并不一致。特朗普政府旅行禁令从提出到生效，过程一波三折，各方意见分歧之大可见一斑。特朗普于2017年1月、3月和9月分别提出三个不同版本的旅行禁令，遭到众多人士批评，最终经最高法院裁决才告生效。美国国内不少有识之士认识到，美国的持续繁荣需要吸纳全球优秀人才。即便是2017年采取的一些收紧签证的改革措施，对于特定的美国机构和部门都有例外。例如，7月24日，移民局对H-1B签证申请人恢复优先审核，包括来自高等教育机构、非盈利的研究机构或政府下属的研究机构的申请都被列入优先审核之列，以确保这些机构获得优秀人才。9月19日，美国教育委员会和研究生录取管理委员会联合几家组织向美国最高法院提交非当事人陈述书，详细阐述了旅行禁令对美国教育的影响，认为禁令不利于美国教育机构吸引外国学生、学者、讲师和研究人员。特朗普政府首份《美国国家安全战略报告》在强调收紧移民和签证的同时，也重申保证美国获得高技术劳动者的重要性。此外，从法律上看，一些重大的政策调整需通过国会，而在此问题上，民主党和共和党立场差异巨大，关键是，目前共和党人在国会参众两院都占多数，但因在参议院共和党议席优势极小，大幅度的改革想要获得国会两院的支持也并非易事。未来美国移民和签证改革仍不能排除其国内意见分歧，将在曲折中逐步推进，不大可能出现过大幅度的调整。

（作者为外交学院教授）