特朗普的2018年将如何度过

刁大明

“这是我们的新美国时刻。再没有更好的时刻能开启如此的‘美国梦……今晚，我要讲讲我们将拥有怎样的未来，我们将是怎样的国家。我们所有人，团结起来，成为同一个团队、同一群人、同一个美利坚大家庭”。经历了首年执政的“摸爬滚打”，美国总统唐纳德·特朗普在2018年1月30日发表的首篇国情咨文演讲仍然发出竞选般的豪言壮语。

2018年1月8日，美国总统特朗普现身亚特兰大观看“超级碗”美国职业橄榄球大联盟年度冠军赛。

在这篇耗时80分钟的国会演讲中，特朗普列举了过去一年的执政“功绩”。从剿灭“伊斯兰国”到通过减税法案，虽说看似都实际发生过，但从特朗普口中跳出的种种数字或“之最”却明显“高于事实”。已经进入执政第二年的特朗普也抛出一些今后的政策重点，即以移民、基建、福利改革为主线的国内议题，同时突出军力提升、持续反恐以及应对东北亚紧张局势等对外议程。

令外界颇为讶异的是，这位曾被《时代》周刊讥讽为“美利坚分众国总统”的领导人还改弦更张地强调起“政党合作”。不过，当面对台下国会参众两院两党议员冷热落差巨大的反应时，特朗普却刻意不将视线移向民主党一边。所谓“政党合作”成了他的“护身符”，言外之意是：诸多承诺落空的责任并不在高呼和解的特朗普和共和党，而在不愿与他合作的民主党人。

还是那把“火”，还是一样“怒”

2017年底，美国记者迈克尔·沃尔夫写的《火与怒：特朗普白宫内幕》一书一夜爆红，爆出特朗普及其团队的不少“猛料”。先不管有关爆料是否真实，该书勾勒出的特朗普政府艰难的执政处境还是清晰的。2018年，影响特朗普内外政策走向的变量比比皆是。

首当其冲的变数来自白宫团队内部。自2017年8月18日史蒂夫·班农离任之后，特朗普团队的权力结构转走将其个人偏好“最大化”的路线，形成家人、商人、军人的三方联动。相对积极的一面是，“政策归位”倾向得以强化。换言之，在财政、税收、经贸等领域，商人或原本也是商人的家人发挥主导作用;在外交、防务领域，军人逐渐掌握话语权。这种以专业划分决策“势力范围”的趋向一方面提高了特朗普团队内部的稳定度和平衡感，另一方面使商人和军人都不擅长的社会领域议题——比如包括移民政策改革，陷入流散状态，反而要推给决断力低下的国会加以裁量。

特朗普家人及亲信始终保持强势存在，挑战着“政策归位”的初步秩序。大女儿伊万卡及其夫君库什纳在众多政策领域的“弥漫式存在”逐渐固化了特朗普政府在决策及其执行过程中到处发生的“一仆多主”式“多头管理”模式，也把特朗普的家人继续置于矛盾中心。

相较家庭成员的强势，国务卿雷克斯·蒂勒森处境微妙：原本属于商人群体的他却不得不闯入军人群体独揽的政策领域，自然遭遇更多压力，引发辞职传闻。约翰·凯利就位白宫办公厅主任之后，特朗普团队内部整体态势趋稳，但核心问题仍未解决。进入新年以来，随着总统国家安全事务副助理蒂娜·鲍威尔离任，新一轮人员变动也将一触即发。而“政策专才”车维德的驻韩大使提名被撤回、董云裳的助理国务卿提名在参院批准程序中受阻，都足以说明特朗普政府在接纳专才、提升政策专业度方面的反复与艰难。

另一个变数来自于特朗普用一年时间仍未理顺的府院关系。在首年执政当中，面对同属本党多数的国会两院，特朗普要么采取单边行政令推进议程，要么难以有效引领旨在废除和替代奥巴马医改的重大国会立法落地，其对国会的不信任和缺乏经验与专业度的短板一览无余。更不同寻常的是，特朗普倾向于将某些难以决断的议题交还国会处理，比如“童年入境暂缓遣返行动”和伊朗核协议的存废。其结果是，由于国会难以决断或根本不愿解决，致使有关议题陷入两难境地。

减税立法的最终成案，当然是特朗普与国会共和党人的共同胜利，却并不意味着双方就此“一笑泯恩仇”。该法案通过的重要原因之一，是特朗普本人基于从商经历，对税收实务相当熟悉，而这种个人经历导向的特有政策专业度并不太容易复制到2018年的移民改革或基础设施建设等重大议程当中。

更严峻的情况是，自2017年12月12日民主党在亚拉巴马州国会参议院席位补选中取胜以来，共和党在国会参议院中仅能维持最小多数（51比49）。即便如此，考虑到因故被迫放弃连任的鲍勃·科克、杰夫·弗雷克等共和党人对特朗普的公开反对，以及资深共和党参议员约翰·麦凯恩因病暂时缺席的情况，共和党在某些议题上或某些情况下极可能无法实现对国会参议院的控制，这就意味着特朗普目前已有提前“跛脚”。

再就是与特朗普执政如影随形的“通俄门”调查。这出“肥皂剧”在2018年大概不会落幕，没准儿还会有新的高潮迭起。不可否认，所谓“通俄门”调查经过一年多的发酵已与俄罗斯或美俄关系本身不存在太大关联性了，而是更多转向针对特朗普及其团队妨碍司法、作伪证等指控的调查。2017年8月2日特朗普签署了《以制裁方式应对美国敌对势力法》之后，相关调查的功效已完全从阻止美俄关系转暖转到打压特朗普家人势力、塑造特朗普执政风格的轨道上去。换言之，“通俄门”调查在美国政治舞台上的价值，已经转变为在政策和政治维度上塑造特朗普的执政风格。既然特朗普的政敌在短期内无法完美实现该目标，也说不会允许“通俄门”调查偃旗息鼓，但另一方面，至今仍未出现类似于1973年“水门事件”中至关重要的第三方证据（比如谈话录音），“通俄门”调查也不会升级为“政治地震”。

2018年2月2日，由共和党主导的国会众议院情报委员会公布了一份备忘录，指责奥巴马时期的司法部和联邦调查局官员在2016年大选期间对特朗普所谓“通俄”嫌疑进行了“过度”调查，甚至还披露了某些探员与希拉里·克林顿阵营存在交易的嫌疑。如果把这份备忘录的抛出与特朗普政府在发表国情咨文前按《以制裁方式应对美国敌对势力法》之要求公布所谓“克里姆林宫报告”（罗列政府落实相关制裁法案的措施的报告）相联系，就能看出特朗普政府很想在与俄罗斯保持充分距離的前提下，直接插手、叫停“通俄门”调查，甚至不排除逼退主要负责官员的可能性。果真如此，特朗普与整个华盛顿政治生态圈的“战争”将升级到“核战”级别，“通俄门”的警报将再次被拉响。

280天“自救计划”

对特朗普及共和党人而言，2018年最大的悬念当然是即将于11月6日举行的国会中期选举。

站在开年的时间节点上静态预估选情，共和党的前景并不理想，但也未必特别糟糕。国会参议院将在本次中选中改选34个席位，其中只有8个席位现由共和党人占据，其余26席为民主党人。这就意味着，民主党人被改选掉的概率要明显大于共和党人。如果对这34个席位逐一进行审视，共和党最有可能丢掉亚利桑那州的席位，其次是内华达州，而民主党则更有可能丢掉印第安纳、北达科塔、密苏里、西弗吉尼亚四个州的席位。换言之，共和党不仅很有可能继续掌握国会参议院多数议席，说不定还可以摆脱目前的“最小多数”局面。

就国会众议院改选而言，由于在任者去留、某些席位新提名人选等信息要等8月国会休会期前后才能确认，目前只能凭借历史经验作出大致的推测。历史经验表明，总统所在党在中期选举年一般都不会有太好表现，民意的钟摆会垂青另一个党。即使总统本人在中期选举年中的满意度可以达到50%以上，其所在党也会在国会众院失去十几个席位，而如果总统满意度不到50%，其所在党会在众院丢掉30几个席位。目前特朗普的民众满意度还不到40%，不大可能不成为国会共和党人的“负资产”，特朗普要想在2018年推进其立法议程也会难上加难。美国过去三次国会众院“变天”分别发生在1994年、2010年、2006年，各导致54、32、64个议席从一党转向另一党。由此可见， 2018年中选的结果极可能是，民主党占据国会众院多数席位，共和党维持国会参院多数席位，从而重新形成“府院分立”的状态。

目前美国民意风向整体上也暂时有利于民主黨。一方面，特朗普及共和党在过去一年并未卖力推进旨在凝聚民意的政策议程，唯一可标榜的减税立法至今仍无法博得美国多数民众的支持。民调显示，有六成以上的受访者坚称此法让富人获益，总体满意率仅为34%，不满意率在50%以上。另一方面，在2018年开年之际，几乎所有民调（包括保守的福克斯新闻网民调）都显示，民众希望民主党在2018年中选中重新占据国会多数，以实现对特朗普的制衡。

面对不算乐观的中选选情，特朗普在从元旦到中选投票日的280天里势必抓紧做事，尽可能推高内外政绩，但其各项政策所将产生的结果可能是大不相同的。

移民政策改革方面，特朗普在国情咨文中阐释了“以一换三”的路径，即：同意民主党支持的“童年入境暂缓遣返行动”，换取其为共和党推动的美墨边境筑墙、废除“抽签绿卡”、废除“连锁式移民”放行。然而这种共和党只赚不赔的“高要价”不太可能被民主党轻易接受，因此也不大可能在国会出现双方轻易妥协达成的解决方案。

相对而言，特朗普的基础设施建设计划反而拥有更大实施空间，其面对的最大问题并非是能否得到国会两院批准，而是钱从哪儿来，以及拨付给哪些项目。有关基建计划完全可能变成为满足国会两党议员各自选区诉求而设计的“分肥”项目。如果与移民政策同步推进的话，亦有可能被特朗普政府当成为争取国会民主党人支持其移民政策而做出交换的筹码。

在对外事务上，中期选举的压力可能驱动特朗普政府作出一些明显可以回应选民诉求的对外举动，以弥补自身在内政方面的短板。目前，这种“选举导向”的应激举动更多反映为白宫和某些国会议员在经贸议题上同步摆出的“鹰派”姿态，同时也反映在特朗普政府对一些热点问题的超常关注上。比如，特朗普在2018年国情咨文演讲中大篇幅反复强调了朝鲜的“核威胁”，除了有为增加军费和加强在东北亚战略部署寻找借口的动机之外，也有满足美国民众“胃口”的考虑。最近的民调显示，只有30%的美国民众对特朗普政府应对朝鲜半岛事务的能力感到满意，60%的人表示不满意。面对这样一个被公共舆论持续关注且多数美国民众期待尽快解决的“外部威胁”，特朗普有可能力争在中选选战打响前尽可能实现所谓的“解决”，或至少展现某种程度的阶段性成果。

颇值玩味的是，白宫最近矢口否认了韩国媒体报道的有关白宫国安会亚洲事务高级主任波廷杰主张有限打击朝鲜以助力中期选举的消息。不过，无法否认的是，2018年中选的节奏势必会加速特朗普在对外决策过程中更多顾及国内民意诉求，更加专注于可以满足或至少暂时回应民意关切的议题，暂缓某些与国内民意关联度不大的议程。

需要指出的是，被认为对特朗普2016年胜选具有决定性意义的密歇根、宾夕法尼亚、威斯康星三个州都将在2018年中期选举中改选国会参议员。如果再加上俄亥俄州和印第安纳州，这五个被认为可预估蓝领中下层白人群体政治导向的所谓“锈蚀带”州都会改选国会参议员，且五州的参议员岗位均为民主党人谋求连任。这就意味着，如果特朗普与共和党阵营可以在这五个州中有所斩获，那么其“美国优先”和“让美国再次强大起来”的关键口号仍未褪色，其支持者的基本盘没有发生动摇。反之，就意味着蓝领中下层白人群体对共和党的支持开始松懈，2020年大选的形势就可能向民主党回摆。

自发表2018年国情咨文算起，特朗普只有200多天的努力时间了。如果效果不彰，11月6日中选一结束，他将不得不立即投入一场艰难谋求连任的“自救之旅”。

（作者为中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、中国人民大学国际关系学院副教授）