澜湄合作：发展评估和未来方向

卢光盛?罗会琳

澜湄合作是澜湄五国与中国合力自主推进的新型次区域合作机制，是我国推进“一带一路”倡议以及开展新时代周边外交的重要合作平台。历时不到两年的澜湄合作机制自成立以来备受关注，并已取得显著成果，从最初的“培育期”进入“成长期”，机制建设不断完善升级，对次区域的发展建设影响深远。2018年1月10日澜湄合作第二次领导人会议的召开以及随后李克强总理对于柬埔寨的访问，是十九大后中国周边外交的新开局，对于推进澜湄合作具有重要的里程碑意义。当然，澜湄合作仍面临内部机制建设、外部与各机制的关系处理等问题。

澜湄合作“培育期”取得了哪些成果

澜湄合作机制是六国基于地缘相近、人文相亲以及良好的合作基础而生的新平台。2016年3月23日，澜湄合作首次领导人会议正式召开，标志着“同饮一江水，命运紧相连”的沿岸六国将共同主导次区域发展、协调推进区域合作升级、携手构建澜湄国家命运共同体。刚刚召开的澜湄合作第二次领导人会议发表了《澜湄合作五年行动计划》和《澜湄合作第二次领导人会议金边宣言》两份重要合作文件，规划了前景与蓝图，为今后的澜湄合作指明了方向。澜湄合作成立以来取得了许多实质性成果，主要表现在以下几个方面：

首先，早期项目成果丰富。澜湄合作成立以来，可以说是“每月都有新成果、每年都上新台阶”。首次领导人会议确定的45个“早期收获”项目和第二次外长会中方提出的13个倡议中，大多已完成或取得实质进展，受到参与各方的一致赞赏。

其次，机制建设稳步升级。截至目前，澜湄合作已经建立起领导人会议、外长会、高官会和各领域的工作组会等多层次、立体化的对话机制。同时澜湄合作还建成了水资源合作中心、澜湄环境合作中心、全球湄公河研究中心等专门的研究机构，澜湄合作专项基金也已经开始运转。

再者，各优先领域稳步开展。首次领导人会议确立的“3+5”合作框架下的三大支柱与五大优先领域已取得显著进展，互联互通、产能合作等务实推进，“领导人引领、全方位覆盖、各部门参与”的澜湄格局已经逐步形成。在各方的共同努力下，新升级的“3+5+X”框架，将进一步加强在五个优先领域的合作，并拓展新的合作领域。

最后，资金投入逐渐到位。中国对于澜湄合作的资金投入发挥了引领作用。中国设立了澜湄合作专项基金，并相继与柬埔寨、老挝、缅甸签署澜湄专项基金项目合作协议，合力打造澜湄流域经济发展带，为经济发展繁荣注入了新的活力。

下一步推进澜湄合作的困难何在

澜湄合作自创办以来一直受到各方的关注，机制内各个方面进展顺利，成果显著，发展前景广阔。但作为新生事物，澜湄合作的深入推进面临着一系列的困难与挑战。

从机制内部来看，在项目优先的建设过程中，早期的项目为了更快取得成果，夯实各国参与合作的信心，多为试点性质、早期收获为主，大的、长期性的、面上的合作项目还没有铺开，各国的获得感还不足，部分项目的推进也受到当地民众对于可能破坏生态环境而产生的阻力；政治-安全合作没有大的突破，在缅甸投资的密松水电站项目遇阻以及中越之间的南海岛礁争端使得中国与湄公河部分国家在加深政治互信方面仍需进一步努力；机制建设仍需进一步加强，澜湄机制仍处于初期阶段，协调各方利益与需求的澜湄合作秘书处还没有建立起来，组织机构还不够完备；澜湄合作的推广及宣传主要在官方层面进行，社会民众、普通老百姓了解参与还不够，澜湄文化意识还没有深入民心，建设“亲如一家”的澜湄命运共同体的共识还未落在实处，任重而道远。

从外部层面来看，自成立以来，澜湄合作机制对于自身的发展定位以及与次区域已有机制关系的问题，如与已有的大湄公河次区域经济合作（GMS）、湄公河委员会以及沿岸国家自己建立的相关组织机制的关系协调，新老机制之间的对接，始终影响着澜湄国家参与合作的深度。澜湄各国由于经济水平与发展阶段各异，根据本国的国情建立了目标与设想各异的发展战略——缅甸希望通过澜湄合作使其国内经济发展和民族和解问题赢得更多的外部支持与理解；柬埔寨和老挝主要是为了获得更多的投资与出口市场；泰国则更多地希望通过澜湄合作提升自身影响，抵消越南、柬埔寨、老挝的“铁三角”带来的压力；越南作为下游国家则主要关心澜湄水资源开发及上游建坝等对下游的影响。澜湄合作的发展需要与各国的发展战略协调对接，处理好各方的不同利益与需求，促使各国真正投入其中。其次是澜湄合作与东盟的发展战略对接问题。澜湄五国占据东盟的半壁江山，其对澜湄合作的参与程度，对于东盟的一体化发展影响重大。在某种程度上澜湄合作与东盟发展战略的对接还不够，需要更为全面和系统的合作，需要在包括政治-安全、经济与可持续发展、社会-文化等三个方面全面推动。也只有这样，才能和东盟共同体建设相匹配，才能构建起真正的澜湄国家命运共同体。再者，澜湄合作建设也面临着域外国家介入带来的挑战。长期以来，美、日、印、韩等国不断介入次区域的开发与合作，以期扩大在该地区国家中的势力与影响，平衡中国对于次区域合作进程的影响力。各种各样合作机制的建立在一定程度上削弱了澜湄国家对于澜湄合作机制的需求，在某种程度上也会牵制澜湄合作的进程。

澜湄合作的发展方向是什么

“行百里者半九十”。澜湄合作的前景是光明的，但道路可能是曲折的。要顺利推进澜湄合作，可能需要在以下几个方向上善加把握。

第一，加强机制建设，推动可持续发展。澜湄合作机制建设的总体目标是维护次区域的和平、繁荣与稳定，要紧紧围绕已制定的“3+5+X”合作框架，确立合作各方的行为准则，为各领域的切实发展确立制度保障。切实推进澜湄合作国际秘书处的落地，加强六国国家秘书处或协调机构之间的横向沟通与协调。加强水资源管理与机制建设，协调上下游国家间的利益，并与区域已有水资源机制互相协调、共同发展。

第二，聚力于民心建设，重视澜湄文化培养。社会-文化领域的合作是澜湄合作三大支柱之一，文化的建构对于建设澜湄国家命运共同体具有重要意义。澜湄合作机制自2016年正式启动以来取得了丰硕成果，体现了“澜湄速度”和“澜湄效率”，培育了平等相待、真诚互助、亲如一家的澜湄文化。今后澜湄合作应该更加尊重区域各国不同的语言、文化、宗教、习俗、政治制度等，建设“美美与共”“和而不同”的文化认同，重视媒体、非政府组织、民间团体、个人之间的交流沟通，加强非官方层面的文化建设，凝聚流域人民的文化共鸣，推动构建澜湄国家文化共同体。

第三，注重战略对接，协调发展成果。战略对接对于增强澜湄国家间的政治互信以及参与澜湄合作的积极性具有坚实的推动作用。澜湄合作的对接需基于瀾湄各国共同的意愿和利益，进一步推进“一带一路”同老挝“陆联国”、缅甸国家出口战略、柬埔寨国家发展“四角战略”、泰国4.0和东部经济走廊、越南国际经济一体化战略等发展战略对接。此外还需加强和“一带一路”、《东盟互联互通总体规划2025》等规划的对接。在对接的过程中，需要形成共同利益并合理分配、共同承担并发挥各自相应的责任，协调发展收益，切实增强各方参与合作的积极性。

第四，坚持开放包容，务实推进合作。澜湄机制作为次区域的众多机制之一，面临着处理与区域已有机制和东盟的关系问题。对于次区域合作，我们应该秉持着“开放包容”的态度，积极与区域其他机制相互补充、协调并进。澜湄合作机制要本着真正造福次区域国家与人民的宗旨，努力探索适合区域国家发展的实用性措施。可通过探索构建澜湄流域经济发展带，依托澜沧江—湄公河流域地缘联系，拓展基础设施、产业、经贸等领域的合作，并拓展其他新的合作增长点，从而带动区域发展与繁荣。

（作者单位：云南大学周边外交研究中心）