文在寅政府的对朝政策全面出台

朴键一

迟来的文在寅对朝政策

2017年3月，韩国前总统朴槿惠因严重的“国政垄断”行为，在民众持续不断的大规模集会示威下，遭国会弹劾而提前近一年下台。紧接着，经过两个月的大选，在野的共同民主党候选人、曾任前总统卢武铉民政首席秘书和秘书室长的文在寅，以41.1%的得票率当选韩国总统。这样，经过李明博、朴槿惠两届“保守”政府，继承金大中、卢武铉两届“进步”政府政策基调的共同民主党重掌韩国政权。这意味着，文在寅“进步”政府的对朝政策，将在许多方面与前任两届“保守”政府大相径庭。

文在寅是在朴槿惠被弹劾的特殊背景下当选的，因而未经过较充裕的新旧政府交接过程便走马上任。鉴于此，文在寅首先组建了国政企划咨询委员会，以代行总统职务接收委员会之职，确定其政府五年任期内的“国政课题”。同时，任命了青瓦台总统府的秘书室长、外交安保室长和总统统一外交安保特别助理等官员，提交了国务总理、国家情报院院长、外交部长官、统一部长官、国防部长官等需经国会审议的首批政府组成人员名单，并在其中主要启用了卢武铉总统时期任职于青瓦台和政府安全、统一、外交、国防等对朝直接相关部门的要员。

但在文在寅接管青瓦台之初，有关政府部门依旧被朴槿惠任命的要员把持着，继续执行着朴槿惠政府联手美国、日本孤立和打压朝鲜的政策。因此，朝鲜虽然关注文在寅政府的走向，却没有停止旨在应对美韩武力威慑的军事示威行动，分别进行了两次“火星-14”洲际弹道导弹和潜射弹道导弹试射，并进行了第六次核试验。于是，在李明博/朴槿惠时期恶化的朝鲜半岛北南关系，在文在寅上任后的相当长一段时间内依然如故。

2017年6月底，随着青瓦台和政府对朝直接相关部门负责人悉数到位，文在寅通过发表“南北首脑会谈17周年纪念仪式祝辞”和“德国柯尔柏基金会演讲”，初步提出了对朝鲜的政策构想。7月中旬，韓国红十字会和国防部分别向朝鲜提议，为恢复双方离散家属会面、在军事分界线附近停止一切敌对行动而举行会谈，但朝方对此没有及时回应。

接着，韩国国政企划咨询委员会根据文在寅的大选承诺，正式公布了由五部分构成的“文在寅政府100大国政课题”。在“和平繁荣的朝鲜半岛”部分，以“南北和解合作与朝鲜半岛无核化”为战略基调，确定了“落实朝鲜半岛新经济地图构想和经济统一”“签署南北基本协定与重新确立双方关系”“改善朝鲜人权与解决离散家属等人道主义问题”“通过活跃南北交流发展双方关系”“扩大对统一必要性的共识与推进‘统一国民协约”“和平解决北方核问题与构建和平体制”等六大“课题”。8?11月，文在寅又利用发表“光复节”72周年纪念演说和赴72届联合国大会发表演讲等机会，从不同侧面说明了其对朝政策。

文在寅“引领”半岛北南关系的政策框架

2017年11月下旬，完成组建的文在寅政府以“引领朝鲜半岛南北关系、和平与统一、新经济地图等朝鲜半岛未来综合性构想”为宗旨，正式推出了由“政策背景”“政策前景展望”“三大目标”“四大战略”“五大原则”构成的“文在寅的朝鲜半岛政策”。

“政策背景”部分强调了四点：第一，朝鲜半岛军事紧张气氛空前高涨，存在偶发冲突的危险。必须最优先追求和平，努力实现永久和平。第二，为了根本解决朝核问题，必须考虑朝鲜政权的安危。要承认北南差异，从不愿朝鲜崩溃、不追求吞并统一、不追求人为统一的立场出发，以互相尊重的精神重开南北对话，恢复互利互惠关系。第三，为了创建并维护和平，必须构筑可持续发展北南关系的基础，且将周边国家参与的和平机制化。要尊重历届政府的对朝政策，发展其中需要继承的部分，签署国内的“统一国民协约”、北南之间的“基本协定”和国际上的“半岛和平协定”。第四，为保持韩国经济增长动力，需要将北南经济结为一体，并绘制出延伸到大陆和海洋的“新经济地图”。要通过和平与经济合作的良性循环，创造超越朝鲜半岛至东北亚的和平与繁荣秩序。

“政策前景展望”部分有“和平共存”“共同繁荣”两项内容。首先，“和平共存”是必须最优先实现的前景。和平既是生存问题，也是最高的国家利益和新的经济繁荣基础。和平不是仅维持无战争状态，也要通过和平解决朝核问题，构建南北政治军事互信与朝鲜半岛和平机制，实现“积极的永久和平”。“和平共存”本身就是走向和平统一的过程。其次，“共同繁荣”是要在创造韩国经济增长新动力的同时，形成南北共享的“新经济共同体”，并将经济合作范围扩展到东北亚周边国家，使朝鲜半岛发展成为联接欧亚大陆和太平洋的枢纽地带，让朝鲜半岛和东北亚周边国家共同受益。总之，要在和平与经济的良性循环中实现和促进和平与繁荣。

“三大目标”是：首先，通过主观能动作用和与国际社会的合作，制裁与对话并行，和平解决朝核问题，并将停战机制转化为永久和平机制。其次，通过遵守南北已达成的各项协议，继承相互尊重、和解合作、增进互信的基本精神，发展可持续的南北关系。同时，将南北达成的协议法制化，消除韩国社会围绕统一问题和对朝政策的分歧。第三，构建朝鲜半岛“新经济共同体”。通过形成南北共荣的共同市场，创造韩国经济增长新动力，促进朝鲜的变化和实质性改善居民生活。通过构建“环东海”“环西海”和“临境”三大经济带，绘制面向世界和未来的“半岛新经济地图”，创建朝鲜半岛和东北亚和平与繁荣的新经济秩序。

“四大战略”包括：第一，对朝鲜并行采取制裁、施压和对话方式，将其引向旨在实现无核化的对话。一旦对话条件成熟，便从核冻结开始，分阶段推进朝鲜完全弃核的进程。同时，为了保障朝鲜的政权安全，构建南北政治军事互信，建立半岛和平体制，协商朝鲜与国际社会改善关系的问题。第二，并行发展南北关系和解决朝核问题，通过南北对话交流，建立基本的互信，以利于韩国在解决朝核问题的多边对话中，“主导性地”得到美国、中国等国的协助。第三，通过签署韩国内部的“统一国民协约”、韩朝之间法制化的“南北基本协定”、直接当事国之间的“半岛和平协定”，以制度化的方式将南北敌对关系转变为和平合作关系，构建半岛永久和平。第四，通过南北互惠合作奠定和平统一的基础。为此，扩大各种交流合作，优先解决离散家属问题，持续推进对朝鲜羸弱群体的人道主义援助，实质性地改善朝鲜人权，加强对脱离朝鲜居民的定居支援。同时，鼓励民间和地方自治团体等多方交流合作，全面推进“半岛新经济地图构想”等，奠定南北经济共同体的基础。此外，追求南北共存共荣，恢复民族共同体“作为过程的自然统一”。

“五大原则”包括：第一，“由我们自己主导”。即韩国作为朝鲜半岛问题当事方，主导旨在实现南北和解合作与半岛和平繁荣的努力，并以开放性姿态，与国际社会一道创建“和平繁荣新秩序”。第二，“强有力的安全保障”。即以韩美同盟和国防为基础，维持坚固的安保态势，遏制朝鲜“挑衅”；超越“守护和平”，致力于和平解决朝核问题，确立永久和平的“创建和平”。第三，“相互尊重”。即承认南北差异，不追求朝鲜崩溃、吞并统一、人为统一；继承和发展南北达成的协议，增进互惠交流合作，建立共同繁荣的南北共同体。第四，“国民沟通”。即不是政府单方向推进政策，而是以国民参与的双向沟通形式充实、完善政策；将国会、地方自治团体、市民团体、专家等多种主体的参与制度化，引领对统一问题的国民共识。第五，“国际合作”。即在解决朝核问题和确立朝鲜半岛和平过程中，与国际社会密切合作；通过绘制“半岛新经济地图”，与周边国家共同追求繁荣，争取国际社会对半岛和平统一的支持。

值得朝方注意的信号

文在寅政府的半岛政策有如下一些内容值得朝鲜注意。第一，突出了半岛军事紧张加剧之下实现永久和平的迫切性，强调了为根本解決朝核问题而必须顾及朝鲜政权安危，表明了恢复北南和解合作走向自主和平统一的愿望，指出了以“制度化保障”维护可持续的北南关系和半岛和平的必要性，坦言了韩国经济的出路在于同朝鲜与东北亚周边国家合作。第二，把北南和平共存、和平解决朝核问题、构建北南政治军事互信与半岛和平机制、实现半岛和平统一作为主推前景，并且要通过形成和平与经济的良性循环，追求半岛北南和周边国家共同繁荣。第三，把和平解决朝核问题并建立半岛永久和平机制、发展可持续的北南关系、构建半岛新经济共同体作为目标。第四，要以多种方式并行，分阶段和平解决朝核问题，并综合解决朝鲜的政权安全问题；要并行发展北南关系和解决朝核问题；要以制度化保障北南和解合作关系和半岛和平；要通过北南互惠合作，奠定和平统一的基础。第五，要以开放合作姿态，由本民族主导北南和解合作与半岛和平繁荣进程；要以有力的韩美同盟和国防，遏制朝鲜“挑衅”并和平解决朝核问题与确立永久和平；要遵守对朝承诺，继承和发展北南业已达成的协议；要让多主体参与沟通，引领韩国社会对统一问题的共识；要与国际社会合作解决朝核问题与建立半岛和平机制，通过落实“半岛新经济地图”，争取国际社会对半岛和平统一的支持。

在这些内容中，对于朝鲜来讲，既有值得欣慰的，也有可能令其生厌的，但它们毕竟只表现于纸面上，其本意究竟如何，还要看文在寅政府的实际行动。因此，文在寅的朝鲜半岛政策公布后，朝鲜一些社会团体批评文在寅政府“换汤不换药”，依旧追随美国对朝鲜的敌视扼杀政策。朝鲜最高领导人也按照既定计划，试射了射程可覆盖美国全境的“火星-15”洲际弹道导弹，并宣布终于实现了“完成国家核武力的历史大业和火箭强国伟业”。

通过这个过程，朝鲜看到，对于“火星-15”导弹试射，文在寅不仅没有像朴槿惠那样做出激烈反应，而且竭力阻止了美国对朝鲜动武的冲动。不仅如此，文在寅的半岛政策在与周边大国积极沟通、力图由本民族主导解决半岛问题、发展基于相互尊重的南北关系等方面，与卢武铉政府的“和平繁荣政策”一脉相承，与朝鲜坚持的“我们民族自己”原则也有相当多的“吻合”之处。因此，在文在寅政府力求通过实现朝鲜派团参加平昌冬奥会和冬残奥会以打开半岛南北关系局面之时，朝鲜最高领导人也通过2018年新年献词，亲自做出了积极回应。

总之，文在寅政府是要把北南关系引向和解合作与自主和平统一。但是，这一努力能否见效，不仅要看朝鲜是否予以积极的响应，还取决于文在寅自己能否有效地应对国内保守势力以及美国和日本强硬立场构成牵制。

（作者为中国社会科学院亚太与全球战略研究院研究员）