关于进一步深化内设机构改革的思考

2018-04-23徐细州

法制博览 2018年2期

摘要：随着司法体制改革的进一步推进，检察机关内设机构改革成了当前一个时期的热点问题，本文试通过分析湖北省基层院内设机构改革的现状和不足，找出下一步检察机关内设机构改革的方向和趋势。

关键词：检察机关内设机构改革；基层院

中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2018）05-0118-02

作者简介：徐细州（1967-），男，湖北省鄂州市华容区人民检察院，副检察长。

湖北省检察机关内设机构整合改革起步早，积累了成型的丰富经验，得到高检院、省委认可。2017年2月，省编委办公室印发了《关于〈湖北省基层人民检察院内设机构改革试点方案〉的批复》（鄂编办文[2017]11号文，以下简称“批复”），对基层检察院试点单位的内设机构设置、职能进行了批复，为全省基层检察院内设机构改革提供了指引，对推进全省检察机关内设机构改革必将起到重大推动作用。笔者根据司法体制改革不断深入特点，结合检察工作规律，以基层检察院为对象，对内设机构个数和职能划分还有进一步调整的必要，为此提出以下意见，供参考。

一、现行内设机构的设置依据和特点

批复进对全省基层检察院的内设机构改革成果进行固化、确认。内设机构改革设置依据是“两个分离”，即：案件管理与案件办理适当分离，执法办案与执法监督相分离。同时兼顾“一个窗口对外，一个闸门对内”的要求，优化内设机构职能。

其特点：一是按人员编制数的多少来确定内设机构的数量。总体分为四五七九个部局。编制数在50名以下的设置5个部、局，51-99名的设置7个部、局，100名以上的设置9个总局中。二是按内设机构数来确定部门职能。如“五部门制”，内设机构为：刑事检察部、职务犯罪侦查部、综合检察部、案件管理部、司法行政事务管理局；“七部门制”内设机构为：侦查监督部、公诉部、职务犯罪侦查部、综合检察部、民事行政检察部、案件管理部、司法行政事务管理局，将“五部制”基础上，将刑事检察部拆分为侦查监督部和公诉部，将综合检察部拆分为综合检察部和民事行政检察部；“九部门制”内设机构为：侦查监督部、公诉部、依贪污贿赂犯罪侦查部、渎职侵权犯罪侦查部、综合检察部、民事行政检察部、案件管理部、政治部、司法行政事务管理局，在“七部制”基础上，将职务犯罪侦查部拆分为贪污贿赂侦查部和渎职侵权侦查部，将司法行政事务管理局拆分为政治部和司法行政事务管理局。三是仍然设置了部门负责人。除“五部门”制由副检察长兼任部负责人外，仍保留了部门负责人职位，领导层级并没有减少。

二、现行内设机构设置存在的缺陷

现行内设机构相较以前，数量有大幅下降，对优化人员结构，提高效率起到了一定作用，但与司法责任制下办案组织设置，办案管理模式变化不相适应。主要表现在：

（一）内设机构设置没有依检察职能进行划分

仅仅是为了减少内设机构而减少，没有遵循检察规律，导致只停留在“物理整合”，而没有产生“化学整合”效应。“五部门制”是基础，对部门职能划分把握了一定的原则，而“七部门制”、“九部门制”，都是对“五部门”制的简单分割。作为刑事诉讼监督的执行监督划到综合检察部，作为对外联系窗口的控告申诉职能划分到综合检察部。

（二）内部管理层级没有减少

“横向大部制，纵向扁平化”是内设机构改革的原则，目的是减少管理层级，提高效率。目前实行的内设机构，除“五部门”制外，仍然设置了部门负责人，由副检察长分管，与改革之前相比，层级没有减少，没有达到改革目的。

（三）不利于资源共享

职能划分不合理，如刑事执行监督与批捕、公诉是相互联系的，而划分为不同的部门，不利于及时发现线索，人为增加了障碍。再如，案件管理是对自身执法办案活动的监督，如果控告申诉职能与案件管理职能同属一个部门，更加有利于对检察院自身执法办案活动的监督。机构设置不合理，职能部门划分过细，对同一属性的工作，不利于沟通。如将侦查监督、公诉、刑事执行分开，不利于对整个刑事诉讼活动的监督。

三、对内设机构改革的设想

内设机构设立的原则，一是按检察职能来设立，不能单纯按人数的多少来设立。检察机关的主要职能负责审查批捕、审查起诉、刑事诉讼监督；负责职务犯罪侦查和预防；负责民事、行政诉讼监督；负责对自身办案情况的监督和接待、受理举报、控告、申诉等工作。内部机构设置时，应将同一职能由一个部门来行使，设置部门。二是宜粗不宜细，特别是在办案方式是以办案单元进行的新形势下，部门职能划分过细，不利于信息资源共享，不利于办案组织的建立。如将侦查监督与公诉、刑事执行监督分设不同部门，人为割断了信息联系，设置了障碍，不利于对刑事诉讼监督工作的开展，不宜单纯按人数的多少来设置机构，而应按职能来分，按有利于优化资源配置来划分。三是有利于办案效率。基于上述原则，内部机构可设置为：刑事检察部、民事行政检察部、职务犯罪侦查部、案件管理部、司法行政事务管理局。编制50人以上的，再设政治部，将职能从司法行政事务管理局分离出来。

各部门主要职责为：（1）刑事检察部。对侦查机关的立案活动、侦查活动是否事法进行监督；对行政执法机关移送刑事案件进行监督；对侦查机关提请批准逮捕的案件，审查决定是否批准逮捕，审查决定是否批准延长羁押期限；对侦查机关、本院职务犯罪侦查部门移送起诉的案件，审查决定是否提起公诉，出庭支持公诉；依法适时介入，引导侦查机关侦查取证；审查决定是否追捕、追诉；对刑事审判活动进行监督，对人民法院刑事判决、裁定进行审查并决定是否提出或提请抗诉；負责未成年人刑事案件的审查批捕、审查起诉、诉讼监督、预防帮教等工作；负责对刑罚执行、刑事强制措施执行、强制医疗执行和监管活动进行监督。（2）民事行政检察部。职能主要是依法对人民法院生效民事、行政判决、裁定和损害国家、社会公共利益的调解书依法提请抗诉或提出再审检察建议；对民事、行政诉讼活动中的违法情形进行监督，依法提出纠正意见或检察建议；探索开展对行政机关及其工作人员违法履职或者不履行职责的监督；开展民事行政公益诉讼；探索对行政机关涉及公民人身权、财产权强制措施的监督；法律规定的其他民事行政检察工作。（3）职务犯罪侦查部。对本地管辖或上级院交界的贪污贿赂、渎职侵权等犯罪案件进行侦查；掌握了解和综合分析本地区职务犯罪情况，开展职务犯罪预防工作。（4）案件管理部。统一受理、分流上级院交办的案件、侦查机关和其他有关部门移送的案件；对本院办理的案件统一对外移送；统一接待、办理辩护人、诉讼代理人案件查询、问询、涉案材料收转以及其他事务；对司法办案工作进行流程节点监控；负责司法警察工作、检察技术工作等。受理和接待举报、控告、申诉和投诉；负责本院群众工作；办理本院受理的刑事申诉案件；办理国家赔偿案件；接受犯罪嫌疑人自首。（5）司法行政事务管理局。负责政工党务、监察、行政管理、后勤管理、调研宣传等各类综合管理、保障及服务工作。