公安机关办理刑事案件指标执法之检察监督探讨

2018-04-23于文胜

法制博览 2018年2期

摘要：为了提高公安机关执法质量，促进公安机关以及人民警察执法公正、文明，2016年公安部修订后《公安机关执法质量考核评议规定》，并于2016年3月1日正式实施，各级公安机关十分重视执法考核评议工作，并逐渐将公安机关执法模式转变为指标执法。然而在实践过程中，有一些公安机关单位或者警察为了考核评议，将刑事案件一分为二或者多次，这严重违法公安机关公正严明的执法要求。检察机关作为监督机构，要充分发挥监督作用，对公安机关执法过程中的合法性、情境性等方面进行监督，确保公安机关执法公正。

关键词：公安机关；刑事案件；指标执法；检察监督

中图分类号：D925.2 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2018）05-0096-03

作者简介：于文胜（1982-），男，内蒙古呼和浩特人，研究生，公安边防部队士官学校，助理讲师，研究方向：行政法学。

随着我国社会主义法制社会进程不断加快，对公安机关执法人员的执法标准更加严格。然而受到过去传统观念的影响，我国公安机关办理刑事案件普遍存在立案不及时、取证不规范、强制措施使用不到位等情况，严重阻碍了我国法制进程。造成这种现象的主要原因有当前我国的执法程序不规范相关机制不完善等客观原因，以及民警业务素质低、法制观念不强等主观因素。随着新修订的《公安机关执法质量考核评议规定》的出台和实施，对完善公安机关办理刑事案件机制具有重要意义。在当前社会背景下，各级公安机关要以民警执法质量考评作为契机，不断完善执法相关程序和标准，进一步加强民警执法思想，提高广大民警的执法能力，确保公安机关执法的质量。同时，检察机关作为国家法律监督机构，不受到任何机构和个人的影响，独立行使监督权力。所以，充分发挥法律监督作用，对公安机关办理刑事案件的指标执法进行监督，对推动我国法制社会的进程具有重要意义。

一、刑事案件指标执法失范危害

刑事案件指标执法能够激发公安机关执法活力和潜能，提升民警办案的积极性和工作热情。但是如果指标设置的不科学、不合理则会导致执法失去规范，对社会造成巨大的危害。

（一）刑事案件指标过高，提升犯罪人基数

如果刑事案件执法指标设置的过高，那么会提升犯罪人基数。犯罪行为一般以两种方式调节，一种是自发式调节，根据各地经济发展水平、社会文化、公共政策等调节，另外一种就是被迫调节，犯罪主体受到一定压力下进行转移，常见的就是严打或者专项整治活动之后的犯罪活动。如果刑事案件指标设置过高，办案民警为了完成上级设置的任务目标，很有可能出现将一些不属于刑事范畴的案件列入到刑事案件中来，从而提高了公民入罪率导致犯罪基数增加。而犯罪人基数增加则会导致犯罪失序。一般来说社会性质比较恶劣的刑事犯罪比例非常小，大部分的犯罪嫌疑人被抓捕起诉以后判处的刑期比较短，一些犯罪嫌疑人往往出现二进宫、三进宫的现象，这种监狱经历增加了犯罪嫌疑人再次犯罪的能力。有些犯罪嫌疑人多次进出监狱，已经熟悉公安机关办案流程和规律，往往规避年末、年初、节假日等关键事件从事违法犯罪活动，而在其他时间段进行方案，所以形成了比较灵活的犯罪规律，这些都增加了公安机关控制犯罪的成本。

（二）公安机关执法失范，影响到公安机关自身的公信力和社会影响力

如果公安机关刑事案件指标设置比较高就可能引发风险执法，一些民警为了完成指标，可能出现风险执法。由于执法指标设置过高，增加了执法主体违法风险，很多执法人员为了完成指标，铤而走险。一旦被发现，将对整个公安体系造成严重的社会影响，影响社会公众对整个公安机关的公信力和社会影响力，那么这必然对整个公安系统未来的发展以及工作的开展带来一定的难度。

（三）公安机关主体失范，缺乏职业认同感

我国公安机关主要工作职责是维护社会稳定、保护人民生命财产安全。然而长期以来，受到社会一些因素的影响，很多公安机关民警却没有充分认识到自身的责任，缺乏职业认同感和归属感。尤其是基层一些警察队伍中，出现一些混日子或者追求刺激的人，他们有的只是因为民警是一份比较稳定的工作，而另外一部分则是认为警察工作比较刺激，所以选择这个职业。如果长期处于这样的情况，很容易失去警察这个职业的魅力，让很多进入到这个行业的民警失去对这份职业的信心，很多年轻人不愿意从事这个职业，这样将不利于整个公安民警队伍的发展和壮大。

二、检察机关对公安机关办理刑事案件执法监督存在的问题

随着我国法制化进程，检察机关对公安机关刑事执法监督的力度越来愈大，公安机关执法规范方面有了很大的进步，但是受到一些客观、主观因素的影响，检察机关对公安机关办理刑事案件的执法监督力度依然不够，监督效果不是很明显，具体体现在以下几个方面：

（一）審查公安机关报捕案件时重配合轻监督

近年来，随着法律法规的完善，公安机关在办理重大刑事案件提前介入、加强逮捕必要性等方式的质量有了大幅度的质量提升，然而逮捕以后不起诉率、判轻刑率等问题居高不下。造成这种现象的主要原因有：第一，将批准逮捕作为促使犯罪嫌疑人赔偿的手段，所以导致犯罪嫌疑人被抓捕以后刑事和解，导致犯罪嫌疑人被轻判或者不起诉。2014年5月份，某地发生一起重大交通肇事案，三天后当地公安机关抓获犯罪嫌疑人，然而受害者家属为了获得赔偿款，与交通肇事者达成了刑事和解。第二，将批准逮捕作为暂时回避矛盾的方式，对公安机关申报抓捕的一些质量不高、案情不严重的案件没有严格审批，导致犯罪嫌疑人抓获以后，公安机关不起诉或者判定轻刑。第三，抓捕后的跟踪监督工作不及时。公安机关通常认为只要检查机关批准抓捕行动后，案件的侦查工作就结束了，所以对检察院发出的《提供法庭证据意见书》不重视，而检察机关侦查监督部门普遍人少事多，工作强度大，所以没有太多精力跟踪案件的后期，导致有的案件因为抓捕以后证据不足出现撤诉或者不起诉现象。

（二）立案监督实效性差

造成检察机关立案监督实效性差主要有三方面的原因：第一，立案监督渠道不畅通。当前我国的检察机关刑事案件监督来源主要是两个方面：第一办理审查逮捕案件以及群众的申诉和控告，监督渠道比较小，很多案件没有进入到侦查监督人员的视野范围。第二，立案监督刚性不足。虽然公安机关在检察院的通知下进行立案，但是立案以后公安机关受到各种因素的影响，出现消极侦查、立而不侦、侦而不结的现象，这主要是由于检察机关没有及时进行监督。第三，立案监督质量不高。有的地方检察机关为了追求监督数量忽视了监督质量，所以导致大多数的刑事案件判刑比较轻。

（三）检察机关侦查监督方式比较落后

目前检察机关侦查监督一般时事后监督，侦查监督部门只有在刑事案件办理逮捕的时候，才会审查书面案卷材料，查看办案人员在侦查过程中是否有违法现象。然而在实践过程中，侦查人员在侦查违法情况一般很少出现在案卷中，而办案人员与侦查人员缺乏面对面的沟通和交流，因此侦查人员也很难从案卷中找到办案人员的违法情况，所以导致检察机关的侦查活动出现很大的盲区，无法真正进行监督和管理。

三、如何发挥加强检察机关对公安机关办理刑事案件指标执法的监督

（一）优化决策机制：科学合理设置刑事案件指标执法标准

只有刑事案件指标执法设置科学合理，才能让刑事案件执法回归到理性。刑事指标体现了整个社会治安和刑事司法的运行情况，因此设置的时候必须符合社会发展要求，符合公众对自身安全的期待，而不是当成是个别领导追求政绩的执法工具或者上级对下级的考核手段。因此从这个角度来说，公安机关不能再将形式执法指标作为自身专利，而应该将其纳入到法院、检察院、监狱以及社会公众共同参与指标决策工作中。刑事案件指标具体数值要设置一个参考基数，以免少数人随意进行加减。每年年终时，检查机关联合法院、监狱以及社会公共组织听取公安机关刑事执法情况，并根据过去一年的刑事司法数据作为下一年度刑事案件指标决策的基础。并在这个基础上，通过相关软件计算出合理的数值。对不同的犯罪类型采取分值量化的方式，如果过去一年该区域入室盗窃的案件比较多，但是侦破率比较低，群众反映比较强烈。那么下一年则要增加了民生类案件的分值，将过去比例比较高的其他案件缩减分值。

（二）发挥程序制裁权

司法体系中程序制裁权包括非法证据排除、终止诉讼制度、撤销原判制度、解除羁押制度、诉讼行为无效制度。检察机关程序制裁措施主要有非证据排除、绝对不起诉、微罪不起诉、不予批准逮捕、更换办案人员、违法纠正意见等，这些程序性制裁措施能够有效对制止程序违法行为，将一些不符合刑事案件指标的案件隔离在程序之外，从而有效的制止执法人员实施主体违法行为。公安机关大多数刑事案件指标无法在规定时间内完成，所以导致刑事案件中存在一定比例的冤假错案。因此，检察机关对公安机关移送的刑事案件要仔细审查，尤其在年度审查等关键时期移送的案卷，要仔细审查案件发生原因是否符合社会常识和常理，对违背刑事案件宽严相济政策的案件要及时纠正，降低自然人的刑事入罪率。对于一起案件，拆分移送的案卷，检察机关要调取公安机关原始的审讯调查笔录和同步录音录像，必要时要亲自审问犯罪嫌疑人。

（三）加强刑事案件的侦查力度

如果刑事案件指标失范，那么可能将犯罪风险转嫁给执法民警，诱发民警犯罪率。具体表现为民警为了完成指标教唆自然人进行犯罪，在毒品案件中虚报虚假交易额，刑讯逼供等犯罪行为。这些都是畸形指标环境下的产物，严重影响到公安机关的威信。因此，检察机关必须启动职务犯罪侦查程序及时查处这些犯罪行为。因此，检察机关的侦查监督部门、公诉部门、控制申诉部门要及时将案件线索反馈给职务侦查部门，同时职务侦查部门的检察员还要熟悉公安机关指标执法中存在的问题，并根据这些问题采取相应的措施，避免公安机关刑事执法过程中出现失范问题，从而确保我国司法公正、公平有序，推进我国社会主义法制进程。

（四）加强立法将检察机关监督权落实到实处

目前，检察机关监督权主要体现在程序权和建议权，缺乏一定的威慑力。因此，根据这一情况，我国的立法机关要改进相关法律法规，明确规定不接受检察监督的法律责任，比如检察机关可以责令相关责任停止或者报告给同级党政主管部门进行处理。其次，针对司法实践过程中公安机关因为指标执法滥用侦查权导致公民个人权益受到侵犯，必须尽快完善滥用职权罪的司法解释和规定，给侦办此类案件提供法律依据。最后，扩展检查监督的外延，过去侦办监督工作比较重视侦查机关是否立案、是否批捕等刑事执法细节上。而忽视了从权利结构上对刑事案件侦查上的监督。因此，这就需要延伸检察机关的监督权利，比如给予检察员直接调查权等，但是这还需要进一步的探索。