我国环境公益诉讼制度的完善建议

2018-04-23孟姗姗

法制博览 2018年2期

摘要：近年来，我国经济在高速发展的同时，环境问题却日益严重，大气污染、水污染等问题层出不穷，造成了严重的社会问题，环境治理迫在眉睫。因此我国在2014年修订了新的《环境保护法》，并借鉴美国的公民诉讼制度，明确规定了环境公益诉讼制度。这是我是我国环境保护的一大发展，但是该制度是在民事诉讼的框架下的诉讼方式，我国公益诉讼起步晚，在实际的适用过程中存在着一些问题。本文通过探讨我国公益诉讼存在的一些问题，提出完善建议，以期使我国的环境公益诉讼发挥更大的作用，对我国的环境问题做出有效回应。

关键词：公民诉讼；公益诉讼；完善建议

中图分类号：D922.68；D925 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2018）05-0041-02

作者简介：孟姗姗（1993-），女，安徽宿州人，中南财经政法大学，2016级法律硕士研究生。

我国在2014年新修订了《中华人共和国环境保护法》（以下简称《环保法》），这是我国基于国情而制定的一部符合时代要求的法律。该法律顺应时代的发展，明确规定了环境公益诉讼制度，这是我国环境保护的一大进步。然而由于我国环境保护起步较晚，理论不充分，对公益诉讼的规定存在一些不完善的地方，本文通过分析存在的问题，提出完善建议，以期使我国的环境公益诉讼发挥更大的作用，对我国的环境问题做出有效回应。

一、我国环境公益诉讼存在的问题

（一）原告主体过于狭窄

1.对社会组织的限制过多

符合《环境保护法》五十八条规定的原告范围十分狭窄。在五十八条中只规定符合条件的社会组织才能提起公益诉讼，该组织需要在有关部门进行登记，并且成立五年以上且无违法记录。首先，根据有学者调查资料显示，在2008年，在由政府部门成立的环保NGO中，有76%在民政部进行注册，各大高校成立的环保社团中有85%的社团直接受学校团委领导，无需注册；社会上一些环保NGO通常在工商局进行注册登记，对于国际上的环保NGO目前在中国无法注册。①其次，时间限制过长。根据五十八条的规定，该组织需要专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。我国的环境保护起步较晚，专门从事环境保护的公益组织本就不多，很多组织的成立时间尚不足五年，成立五年的时间限制进一步缩小了能够提起诉讼的原告范圍。

2.未赋予公民提起公益诉讼的权利

我国为了防止公民个人滥用司法权力，将其排除在公益诉讼主体之外，在一定程度上节约司法资源，但总体来说弊大于利。环境与公民切身利益息息相关，环境权对公民而言是一项基本权利，如果环境受到污染和破坏，公民和公民利益将遭受侵害。同时，在环境侵害发生的时候，公民也是最容易感受环境变化，发现环境侵害行为的主体，当发生环境污染或破坏时，公民有权就此种情况以诉讼方式请求法院的帮助。

（二）鉴定困难

环境污染案件鉴定成本很高，对专业性的要求高、时间的跨度特别大、隐蔽性也非常高，各种因素导致当事人取证和鉴定的双重困难。②在实践中，环境诉讼中的鉴定费用高昂，而且合格的鉴定机构又很难找，加剧了鉴定的困难程度。而鉴定在环境诉讼中发挥至关重要的作用，有时因为环境损害的类型很难确定、损害的额度大小无法量化等等问题，如果弄不清楚，法官就不能裁判，原告的诉求就得不到满足，从而导致原告败诉。

（三）执行困难

“执行难”一直是我国司法实践中的“老大难”问题，但是环境诉讼的执行有其特殊之处。环境公益诉讼案件中，通常判决为停止侵害和恢复原状。就“停止侵害”而言，一些被告经常拒不执行，仍然肆无忌惮的污染环境，缺乏强有力的执行制度。就“恢复原状”而言，有很多污染是无法恢复原状的，而有些污染很难恢复原状，因此，恢复到“何种程度”，多长时间恢复等问题的存在，增加了执行的难度。

二、对完善环境公益诉讼制度的建议

（一）扩宽诉讼主体范围

我国现行的《环境法》规定能够提起诉讼的原告必须“专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录。”而美国1970年《清洁空气法》规定环境公民诉讼是一项“任何人可以起诉任何人的诉讼”，虽然其随后制定的法律对原告资格进行了限制，但是该限制类似于在其他诉讼中所要求的原告需具有“实际损害”的条件，可以看出美国环境公民诉讼并未对原告资格进行过多限制。因此，笔者建议缩短对社会组织成立时间的限制，将其规定为2年；明确检察机关可以成为原告，同时赋予公民提起公益诉讼的权利。

1.缩短社会组织的成立时间限制

笔者认为，将能够提起诉讼的社会组织设定必须成立五年的限制，缺乏合理性，应将时间缩短。环境公益诉讼要求起诉主体既要具备环境损害事件中所涉及的各种专业技术技能，又要具备调查取证、损害鉴定等法律专业知识这两方面技能，③同时还需要大量的资金和人才支持。一个组织在成立之初，这几方面的能力水平较低，赋予其诉讼主体资格，可能会导致司法资源浪费。但是一个成立两年之久的组织，各方面运行已经正常，具备一定的资金、人才以及各种专业技能，赋予其诉讼主体资格，能够促进环境保护。

2.明确人民检察院为主要公益诉讼人

我国法律规定民间环保组织可以自己名义向法院直接提起环境公益诉讼，其也可请求检察机关，或请求环保行政部门提起环境公益诉讼，但并未赋予检察机关直接起诉的权利。

在新《环保法》出台以前，各地实践中曾明确规定了检察院的诉讼主体地位，如《贵州市促进生态文明建设条例》第二十五条规定：“检察机关、环境资源管理机构、环保公益组织、生态环境和规划建设监督员，可以提起环境公害诉讼。”人民检察院作为主要公益诉讼人直接提起环境公益诉讼，这点也得到最高人民检察院2015年工作报告和十八届四中全会的政策肯定。应充分考虑环境公益诉讼类型的案件中不仅涵盖民事诉讼，也容纳了行政诉讼、刑事诉讼等错综复杂的情形，人民检察院作为刑事诉讼公诉人，同时也具备司法监督权，且在未来几年可能将获得公益诉讼人资格。因此，处于环境公益诉讼的复杂情况下，人民检察院应既可以以公诉人身份直接提起刑事公诉，也可作为公益上诉人向法院提起环境民事公益诉讼。

3.赋予公民起诉权利

我国《宪法》第十三条中规定：“国家依照法律规定保护公民的私有财产权。”环境权对公民而言是一项基本权利，若环境遭受污染和破坏，公民和公民利益将直接遭受侵害。当今社会，人们的维权意识不断提升，若不赋予公民原告资格，当环境受到污染，公民自身健康受到侵害时，其无法通过司法途径获得救济，这将会带来严重的社会隐患。从国外的司法实践看，赋予公民诉讼权利，并未导致司法权利滥用，在美国公民提起公益诉讼之前要提前60日告知可能成为被告的人员。如果违法行为人在接到通知后自行纠正其违法行为，或者环保部门或州政府立即开展了环境执法行为，该公民诉讼则无需提起。这一规定能够促进公民行使环境监督权利，使得全面参与环境监督，从而更好的保护环境。

（二）设置通知前置程序

公益诉讼的主要目的是为了保护环境，使环境污染者停止污染，对造成的污染进行恢复，让污染者进行赔偿不是主要目的。因此若是污染者能主动停止污染，并对造成的污染进行恢复，就无需通过诉讼途径进行救济。因此，笔者建议设置通知前置程序，原告在起诉之前应提前30日通知有可能的被告，污染者在接到通知后自行纠正自己的违法行为，或者有关部门立即开展了环境执法行为，则该公民诉讼无需提起。这样既达到了保护环境的目的，又节约了司法资源。

（三）优化环境保护基金制度

在實践中，一般的环保组织面对高昂的诉讼费、鉴定费可能会选择放弃诉讼。因此为了解决资金问题，可以设立环境公益诉讼基金，推动社会民众或民间团体对环境保护工作的支持，而且能鼓励其积极运用法律的武器和环境污染行为作斗争，从而提升环境保护效率，弥补法律建设的不足，为我国环境公益诉讼制度的发展创造更加良好的条件。

可借鉴美国的做法，从公益诉讼胜诉案件的罚金中抽取一定比例充作环境公益诉讼基金，也可通过募捐的形式进行募集。所募集到的资金既可以充作诉讼费用，也可以当环境污染无力修复或被告无力承担赔偿费用时得补充，这对环境修复工作具备重要意义。