改革开放以来央地财政事权与支出责任划分的演进与展望

●黄君洁 王静雯

一、引言

数千年的中国政治历史经验指向了中央地方关系的重要性，一个稳定的中央地方关系，不仅决定了国家政治是否稳定，更决定了国家的兴衰。改革开放以来，我国对央地关系的改革试图跳出先前“一统就死，一放就乱”的恶性循环，着眼于以制度化建设来构建合理有序的政府间关系。面对国家治理能力现代化的现实需求，如若不能从制度层面对央地关系加以调整与改善，不仅会影响到经济社会的可持续发展，还会直接影响到一国的有效治理。学界对于央地关系改革大方向观点同样落脚于对制度体系的探讨，而要重构及优化央地关系，则需要抓住问题的主要矛盾，那么构建现代财政制度，合理划分央地财政事权就是这一改革的重要突破口，可以作为推动央地关系重构的撬动支点。

显然，中央与地方财政事权和支出责任的划分攸关国家治理全局。而央地间事权和责任的划分是一个系统性工程，是财政体制、行政管理体制甚至政治体制的综合，从根本上只能通过法律来解决（杨志勇，2016）；中央和地方之间的权力分配应该呈现相对均衡的态势，在纵向与横向的权力平衡中应偏重横向的权力分配（燕继荣，2014）；在改革中财政体制是央地关系调整的首要重点，应当注重形成地方政府与中央部门间的纵向制衡机制，地方政府积极性的调动需以中央财政的稳定为前提（高培勇，2017）。在党的十八大之前，改革注重央地财政关系对于全局性改革的重要意义，但并未充分认识到明确事权与支出责任的划分是合理财政分配的前提与根本，事权和支出责任相适应是实现合理财政分配格局的重要前提和基础。党的十九大报告即对央地关系改革提出新要求——“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。

从指导文件来看，财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。事权分为中央事权、地方事权和共同事权，公共事务的属性是中央与地方政府间事权划分的根本依据 （王浦劬，2016）。公共事务的政治属性和经济属性是其最主要的属性，因而决定了政府事权的基本属性；支出责任是对履行财政事权的规范保障，界定清晰财政事权相应就能对支出责任进行较为明确的划分，由此财政事权的划分是改革的重中之重。

改革开放以来，我国央地间关系在经济权力调整与政治权力探索间推进，学术界提出了中国式分权，即政治集权与经济分权的组合的解释框架(BlanchardandShieifer，2000； 王 永 钦 等 ，2007；傅勇与张晏，2007；高琳，2012 等)。就经济权力而言，中央与地方政府在经济事务管理上高度分权，就政治权力而言，我国在实际运行中采用的是行政逐级发包制，虽然地方政府在地区事务上拥有一定的自由裁量权，但央地间的委托代理关系始终是二者间不可否置的本质权力关系，行政垂直集权决定了地方政府“唯上”的行动选择，尽管地方政府掌握着诸多的权力，但是地方政府只是中央政府的派出机构，代表中央政府管理本地区事务。我国央地关系演进中，对于财权划分调整都是在财政收入规模扩张到一定程度后发生的，而对于事权与支出责任划分则是一个由模糊到清晰的过程。以央地间事权与支出责任划分的明朗化路线为依据，具体可分为四个阶段：1978—1992年的放权让利阶段；1993—2011年的制度创新与突破阶段；2012—2015年的明朗议题与酝酿改革阶段；2016至今的细化落实阶段。

二、央地事权与支出责任划分的四个阶段

（一）1978—1992年：放权让利阶段

党的十一届三中全会后，中共中央正式提出发展社会主义市场经济，改革趋向于中央政府向地方政府放权让利，此阶段中央政府在保障宏观调控事权的前提下，在政府事权特别是经济权限上对地方政府作了较大的让渡。地方政府的政治权力得到法律确认，并且拥有地方干部人事任免权；经济权力上得到了大幅度的提升，在国有企业、经济特区和诸多经济管理领域拥有自主权力；在财政权力方面实现分级包干，按照行政隶属关系划分各级政府间收支范围。

中央政府从法制基础、财政管理体制以及人事任免方面对扩大地方政府事权做出了尝试。1979年，第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，以及在1982年宪法修订过程中所增加的“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”一节，实现了地方政府权力的宪法确认，开启了地方政府权力法治化和稳定化进程。

在人事任免权方面，主要体现在干部管理制度的变革。中共中央于1984年启动干部制度改革，赋予地方政府更多的人事任免自主权，将下管两级转变为下管一级，实行干部分级管理，为地方政府更好地自主治理地方事务奠定了良好的组织权力基础。

在财政事权方面，经历了三次重大调整，在划分各级预算收支的基础上实行分级包干。1980—1984年，我国实行“划分收支，分级包干”的财政收入分成体制，又被形象地称作“分灶吃饭”，中央与地方政府按照经济体制中的隶属关系划分其各自的预算收支范围，这就从财政分权上赋予地方治理更多的可能性；1985—1987年实行“划分税种，核定收支，分级包干”的财政体制，在照顾地方政府既得利益的基础上，适当提高中央预算收入占全国收入的比重；1988年开始实行“多种形式包干”的财政体制。此外，当时实行政企分开的举措，扩大企业的生产经营权，企业参与市场竞争，独立自主发展，不再成为央地资源分配博弈中的筹码；同时对大中型城市放宽管理权限，通过建立经济特区、开发区、高新技术开发区和高新技术产业园等形式，赋予地方政府更多的自主管理权和决策权，也进一步拓宽了地方政府在区域经济管理方面的发展空间，有效地激发了地方发展经济的积极性与主动性。

虽然中央政府在诸多公共事务上向地方政府实行了分权让利，调动了地方政府治理积极性，但此时对于中央地方事权的认识界定仍然较为模糊，基本上以财政分成为主体进行改革，并未意识到央地关系的核心问题在于事权内容的界定和划分。当时的这种分权改革属于哪里出问题就改哪里、补哪里，并未有系统性、全局性的战略安排，容易衍生出央地“两个积极性”目标不一致的分歧，即地方政府过度追求自身利益，盲目投资，重复建设严重，与此同时中央政府宏观调控能力不断削弱的困境。央地目标分歧的直接结果反映在央地的财政状况上。中央财政运行到20世纪80年代中后期遇到了两个较为突出的问题：一是中央本级财源萎缩，中央财政连年出现赤字，宏观调控能力不足；二是上缴比例较大，留成比例较低的地区组织收入的积极性不高。

（二）1993—2011年：制度创新和突破阶段

党的十四大后，建立市场经济体制的大政方针在真正意义上被确定，这成为央地关系合理建构新的起点。紧随其后的以分税制为代表的系列制度改革，在财政权力、立法权、行政权等方面的制度性建设，则使得中央政府与地方政府的事权划分与支出责任界定朝着规范化、合理化方向发展。这一时期，未有对经济权力的进一步探索，而是对央地间支出责任进行了划分：中央政府承担国防、外交及自身运转所需支出，地方政府承担本地区社会发展及自身运转所需支出；在政治权力上，在国有经济资源管理上简化垂直管理层级，形成中央与各级地方政府间的委托代理关系，并且对政府间行政处罚权作了进一步划分。

1994年，我国开始了以分税制为目标模式的财政体制改革，主要进行关于中央与地方事权划分（特别是经济管理权限的划分），同时划分中央与地方政府的支出范围：“中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出”。 这一改革举措在一定程度上理顺了中央与地方之间的财政收支关系，适度收紧中央财权，增强了其宏观调控的能力。

图1 1994—2002年中央与地方政府支出比重

从政治权力上看，同时期中央还启动了金融银行业和国有企业产权改革，金融资源由属地管理为主转变为垂直管理，国有资产管理由“统一所有，分级管理”转变为中央政府与各级政府之间的委托代理关系。1996年第八届全国人民代表大会对中央与地方政府的权限范围进行了明确规定：“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚；国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内做出具体规定”，进一步规范化中央与地方政府在公共事务管理中的处罚权限，为履行政府管理职责提供了制度性保障。为消除政企不分的组织基础，建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，1998年开始，以国务院为首率先进行机构改革，随后两年陆续启动省级政府和党委的机构改革、市县乡机构改革。截止2002年6月，全国各级党政群机关共精简行政编制115万人。

图2 1994—2002年中央与地方财政收入比重

分税制改革的政策效应在20世纪90年代末开始逐步显露，在2000年后中央财政收入呈现明显的扩张趋势。此次扩张促使改革者开始再一次审视中央与地方政府关系，2002年开始进行的行政审批制度改革就是对央地关系失衡局面的又一次政策反应，同年10月国务院首批取消789项行政审批项目，此后陆续取消和下放行政审批权限，赋予地方政府或地方企业更多自主决策权。

党的十六届三中全会提出要“合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权”，将改革目光投射到合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权上，明确了由以财政体制为主向以事权划分为主的央地关系改革方向，此后在中央和地方政府的政治权力划分上作出了制度性建设。在2000年通过的《立法法》中首次集中规定了中央政府与地方政府的立法权，此后通过的《行政许可法》，则更为清晰地界定了中央和地方政府的行政权力，明确规定只有全国人大及其常委会所通过的法律才拥有设定行政许可的权力，地方性法规在法律、行政法规尚未规定的范围内可设定行政许可。

由于土地资源在央地之间的分配关系，为了加强对地方土地使用权的监管，中央在2004年对省级以下土地部门实行垂直管理后，国土资源部向地方派驻9个国家土地督察局，监督检查各省、自治区、直辖市以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况。

此番对于中央与地方政府财政事权的初步改革，是对放权让利阶段后遗症的反馈性调整，但仍然存在着过度关注财政收入分成、忽视事权责任厘清的问题。分税制后改革的主线一直是中央与地方间的财政分成问题，而在事权和支出责任划分方面，几乎完全按照行政隶属关系来划分，基本维持着属地化行政发包的政府间分工框架。在分税种收入与国有经济资源归中央所有的情况下，地方政府在财政收支上面临着不小的压力。出于地方财政压力地方公共服务供给的需求，中央将土地资源的使用权及使用收益让渡给地方政府，使得土地出让金收入逐渐成为地方政府预算外收入的主要来源，同时也为日后土地财政问题埋下了种子。

（三）2012—2015年：明朗议题与改革酝酿阶段

经历以分税制为代表的改革探索，中央与地方政府间亟待厘清事权的本质问题逐步浮现。党的十八以来，我国关于中央与地方政府事权划分和支出责任改革的议题逐步明朗化，这一阶段明确了进一步调整和合理划分中央与地方事权作为全面深化改革、全面依法治国和建成小康社会进程中的重要途径和内容。这一时期，事权正式成为了明确的政策议题，在支出责任方面，强调中央政府对于基础公共服务及老少穷地区建设的支出责任；在政治权力方面，取消大批量中央行政审批权限，赋予地方各级政府更直接实用的管理权限。

2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中再次明确提出适度加强中央事权和支出责任的改革重点。次年6月，中共中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》，提出要在调整中央和地方关系中建立事权和支出责任相适应的制度。该方案具体以适度加强中央事权和直接支出的比重、减少中央地方间委托事务、合理运用转移支付机制为主体对改革作出了具体部署。由此，中央和地方事权与支出责任问题已经正式成为政策议题。

与此同时，始于2001年的行政审批制度改革仍在持续进行中，截止2012年国务院已分六批共取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的69.3%；在行政权重新理清与下放过程中，取消行政审批事项、清楚非行政许可审批、中央指定地方许可权限、削减国务院部门设置的职业资格许可以及中央层面核准投资项目等成为改革的主要着力点，削减国务院部门设置职业资格许可和认定事项的比例达70%以上，3次修订政府核准的投资项目目录，累计减少90%中央层面核准的投资项目数量。

自分税制改革后，省以上特别是中央政府财政能力大大增强，虽然提高了全国财政统筹和转移支付的能力，但是地方财政特别是县乡基层政府财力却大大削弱。过往改革多以财政收入的划分为主线，相应地伴随着一定程度上对中央与地方政府事权范围的探索，却忽视了对支出责任的合理划分，随之导致中央与地方政府在收支分配上呈现出不对称的“剪刀差”现象，即财政收入大部分在中央，而支出的大部分是在地方。从表面上看，中央政府持续不断在权力下放中做出努力，地方政府被赋予更多的管理职能，但实际上未能拥有与其职能相匹配的足够的财力，这就使得地方政府加大了对中央政府转移支付的依赖，实际上反而是加强了中央政府对地方政府的控制。

图32005—2015年中央与地方政府收入比重

图42005—2015年中央与地方政府支出比重

另一方面，在事权的探索分配中先前由中央政府承担的部分职能转移到地方政府，加之经济和社会发展的需要，地方政府所要承担的功能越来越多，但同时地方财政收入不足以支撑职能的增多，除依赖土地财政之外，地方政府只能诉诸中央政府对其进行的转移支付。地方政府对中央财政的依赖越来越大，中央对地方政府的控制力度相应增强。

改革的政策效应在这一阶段逐渐显露，财权上收与事权下沉导致的后果在经济欠发达地区得到较为突出的体现，中西部基层公共服务能力受到了影响，在义务教育、基本医疗卫生、文化体育、社会救助等民生领域经费不足影响基层社会治理能力，不利于民众福利改善。

此外，党的十八届三中全会中对改革中央与地方政府关系的大部分要求是原则性的，并未有清晰具体的实施方案。例如，中央和地方的财政事权关系如何理顺，是事权更多地上收，还是财权更多地下放；支出责任范围的界定，共同事权中支出责任如何划分；国有资产的权属、权利、权力在央地间如何划分等问题并未有明确的文件出台。中央与地方政府事务责任和支出不匹配的现状，改革中关键领域的空白都对构建“权责清晰”的中央与地方事权和支出责任划分体系提出了新要求。

（四）2016年至今：细化落实阶段

经历了初步探索与议题明朗化，中央与地方政府事权改革迎来了细化落实的重要阶段，2016年国务院发布的 《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，首次较为系统地提出从事权和支出责任的角度来划分政府公共权力的纵向配置，进而推进财税体制改革，这是对支出责任与共同事权划分提出更为明确的原则性指导，同时勾画了央地事权与支出责任改革实施的具体时间表和路线图：2016年先从国防、国家安全等领域着手，2017—2018年深入到教育、医疗、环保、交通等领域，2019—2020年基本完成主要领域改革，形成央地事权和支出责任划分的清晰框架。

相比历史改革，这一时期，从经济属性方面对央地间事权划分有了较为明确细致的表述，同时强调支出责任与事权相对应；另外在政治权力方面，延续行政审批制度改革而开展的权力清单制度进一步梳理地方政府的行政权限。

另一方面，对中央和地方增值税收入进一步完善划分。在《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》中规定，从2016年5月1日起，所有行业企业缴纳的增值税均纳入中央和地方的共享范围，二者共享比例为50%；中央收入增量通过均衡性转移支付分配地方，加大对中西部地区的支持力度。2017年在中央对地方转移支付中，一般性转移支付比例提高至61.6%，老少边穷地区转移支付增长19.7%，县级基本财力保障机制奖补资金增长9.5%。

表1中央与地方政府事权划分改革演进

同时，国务院进一步推行梳理地方政府行政权力，明确的权力清单实施权力清单、责任清单制度，将政府职能、法律依据、职责权限等内容以权力清单的形式向社会公开，截至2016年，全国31个省级政府部门均已公布权力清单。对于推进中央与地方政府财政事权和支出责任划分，截至目前，已有20个省级政府公布改革工作方案，参照改革进度安排，部分省级政府根据具体情况选取重点领域陆续开展试点。就中央事权划分和共同事权的表述还未有具体落实，省级政府尚处于互相观望、有待中央牵头的状态。参照改革时间表中2016年完成中央事权划分的安排，现实改革进度明显滞后于规划安排。

三、央地财政事权与支出责任未来展望

我国作为复合单一制国家，中央与地方政府关系具有复杂的制度路径和社会规定性。历史改革中对中央与地方政府积极性的简单提倡留下不少制度弊端，随着市场化改革的深入，央地间目标不一致矛盾愈加显露。中央政府着眼于宏观调控，地方政府着力于地方绩效。由于职责同构体制，中央与地方政府之间诸多职责重叠，中央积极性作用在全国整体性发展上，地方积极性作用在利用中央政策发展地方特殊性方面。央地关系的变化牵动着改革的主线，中央与地方政府的财政事权与支出责任划分成为构建合理有序央地关系的重要途径。

改革开放以来，央地间财政事权和支出责任划分的改革一直围绕着财政收入分配展开，对于政府间事权的划分处于较为模糊的状态。党的十八大以来，对于事权的界定呈现逐步细化的趋势，从公共物品供给的角度划归中央、地方以及共同事权，并且明确事权范围内的支出由事权主体承担。

对于中央政府承担全国性公共物品供给，地方政府在地方特殊性公共物品供给的大方向上并未存在较大争议。改革真正的难点在于央地共同事权与支出责任划分，目前对于共同事权的细化落实仍属于政策空白。在国务院关于事权与支出责任划分指导意见中，具有外部性、信息不对称特征的公共物品，如教育、科研、文化、社会保险、跨省域的重大基础设施项目建设等被划分为央地的共同事权，但具体如何划分共同事权的权力范围、如何分配支出责任等问题仍未厘清，需要进一步的探索。

另一方面，政府事权并不仅限于经济职能的划分，支持经济管理职能履行的本质是对政府间政治权力归属的确认。中央通过权力清单制度的建立赋予各级地方政府确认厘清自身权限的使命，进而分配地方政府落实事权与支出责任划分的改革方案，并进一步细化政府间的事权范围。但从目前来看，诸多地方政府公布的权力清单多数情况下是对现有权力的书面确认，并没有起到权力清单对政府职能配置的重新调整，而落实地方事权在不同地区发展差异基础上存在着自主性和探索性；并且目前我国对于中央与地方政府事权与支出责任划分的法制基础较为薄弱，我国宪法、组织法和预算法对其规定较为笼统，其他各项单项法律法规自成一体，事权职责划分并未有科学、规范、高效的法律体系作为支撑是政府间确权困难的根本原因所在。

因此，未来央地关系构建的重要途径之一是法治化。从相关国家事权划分的历史发展过程来看，以立法形式来推进事权配置机构改革成为避免改革随意性和同构化的主要手段。我国幅员辽阔，地区间发展不平衡问题显著，决定了不同地区间对公共服务需求偏好和不同地方政府财政能力的差异性，同时也对中央政府的宏观调控能力提出了更高的要求，因而构建系统科学、高效合理的事权配置机制显得尤为关键。

值得关注的是，央地关系改革并非权力比例在二者之间的调整，而是中央与地方政府之间权力机制的重建。未来中央和地方之间的权力分配的逻辑主线应该是确立央地间水平分工关系，即意味着财政事权在央地之间应呈现相对均衡的态势，改革在纵向与横向的权力平衡中，更应该偏重横向的权力分配。

在水平性分工中，不同层级政府承担提供不同公共物品的职责，其各自相应的行政权力的授予应来自于地方民主治理的同级，而非来自于上级政府；另外，要缩短长链条、远距离的垂直化委托代理关系，促使委托代理关系的本地化，地方政府承担本地公共物品的供给，其委托人应是当地民众而非中央政府，本地化委托代理关系能够有效反应需求差异偏好，促进良性公共物品供给循环。

总而言之，中央与地方政府财政事权和支出责任划分改革是关乎国家治理的系统性工程，与行政管理体制、政府职能转变以及诸多民生领域管理改革息息相关，需要将其放置在推进国家治理能力现代化的整体布局中加以考虑，与深化体制改革进程相辅相成。■

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