建立综合评价体系 助推中心城市发展

■ 主持人 蓝 枫

在我国城镇化的大背景之下，探索国家中心城市的发展路径，可优化各要素，充分发挥国家中心城市的辐射带动作用，以此推动城镇化进程。本期会客厅邀请国家发展改革委中国城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长冯奎、华东师范大学教授宁越敏，就相关问题进行探讨。

区域协调发展战略推动国家中心城市建设

冯 奎

主持人：目前国家中心城市的现状如何？

冯 奎：国家中心城市的设立始于2010年2月，是在直辖市和省会城市层级之上出现的新的“塔尖”，集中了中国和中国城市在空间、人口、资源和政策的主要优势。截止到2015年底，依据国家和各省市相关公开数据，目前8个国家中心城市的基本情况如下：在人口规模方面，8个国家中心城市的人口总量为13971.35万，在全国137462万人口中占比为10.1%；在经济总量方面，8个国家中心城市的GDP总量为126917.91亿元，在全国689052.1亿元GDP中占比为18.42%；在人均GDP方面，8个国家中心城市的人均GDP为94731元人民币，是全国人均水平（50000元人民币）的1.89倍；在GDP增速方面，8个国家中心城市的GDP增长速度约为8.67%，是全国平均水平（约为6.9%）的1.26倍；在城镇化率方面，8个国家中心城市的城镇化率为77.97%，是全国平均水平（约为56.1%）的1.39倍。由此可知，国家中心城市在我国区域和城镇发展中的“中心地位”已初步形成并仍在快速扩张。

主持人：国家区域协调发展战略对国家中心城市的发展起到怎样的推动作用？

冯 奎：一是国家区域协调发展战略为国家中心城市的发展提供了有利条件。首先，国家关于区域协调发展战略思路越来越清晰。当前我国关于区域发展的战略发生了很大变化，新中国成立以后，国家强调区域均衡发展，后来强调区域不均衡发展，而如今在十九大报告中则提出了区域协调发展战略。今年全国两会政府工作报告中也对如何进一步落实区域协调发展做了重要的战略部署，可见目前国家区域协调发展的总体框架越来越清晰。其次，区域协调发展在内容上表现为“4+4+3”的框架即“四大区、四大板块、三大战略”。“四大区”主要是加强革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的发展。“四大板块”各有重点，西部开发开放要强化基础举措、东部要强化创新引领作用、东北老工业区要深化改革，中部地区要进一步发挥优势。另外，在区域协调发展中要进一步强化三大战略所起的作用，即京津冀协同发展战略、长江经济带战略、一带一路战略对国家社会发展的重要拉动作用。第三，十九大报告中提出了区域协调发展的目标，中央经济工作会议对该目标用更加明确的语言加以刻画，即具体要实现人们生活水平的大体相当，要实现基础公共服务、基础设施水平通达性上大致相当。这一目标的提出具有深刻的含义，意味着今后的区域协调发展要更注重以人为核心，要进一步打破行政垄断，打破区域对于资源要素的封锁，进一步推动资本要素、人才要素的充分流动，这有利于地区中心城市、国家中心城市的发展，在未来它会为国家中心城市的高质量发展创造好的条件。

二是国家中心城市发展有利于推动区域协调发展。首先，从城镇化的角度来说，中国城镇化率到2017底基本达到58%的水平，中国目前还没有真正进入高度城镇化阶段，在未来的十年、二十年中国将仍然处于城镇化快速发展的阶段中，意味着人口仍然会不断向各类中心城市集聚，尤其是向国家中心城市集聚。这有利于加强国家中心城市对地区的辐射作用，推动区域协同发展。在城镇化过程中，农业人口转移进城，对于提升农民生活水平，统筹城乡发展意义重大，有利于实现人民生活水平大致相当的目标。其次，国家区域不平衡发展的现状还会在很长一段时间存在，包括东西发展不平衡、城乡发展不平衡、中小城市发展不平衡等。这样的现状使得国家在实施发展战略的时候，不可能是完全平均化的。而国家中心城市可以凭借自身资源集聚的优势为推动东西之间、城乡之间、中心城市和周围中小城市的协调发展打下基础。第三，国家区域发展不充分将会是持久性的矛盾。中小城市发展有其不充分的表现和原因，国家中心城市的发展也有其不充分的表现和内在原因。在国际竞争层面，要进一步加强国家中心城市在全球城镇体系当中的地位，为提升我国国际竞争力创造条件，提供支撑。从国内这个角度来讲，国家中心城市的充分发展，也有利于发挥它的辐射带动作用，为中小城市的充分发展发挥它应有的作用。所以，从这些方面来看，国家中心城市的进一步发展非常有利于区域协调发展。第四，国家中心城市在还需要进一步的深化，尤其是在中国城镇化的大背景之下，城市瞬息万变，这涉及到非常复杂的制度变迁、城镇体系结构的变化以及国家战略资源和战略空间的配置。因此，理论探索非常有必要，科学的理论有利于引领具体实践的完善或者相关政策的推动，进而促进城镇化和城市的发展。

评价体系建设仍需深化和完善

宁越敏

主持人：如何理解国家中心城市建设的重要意义？

宁越敏：国家中心城市建设对区域协调发展意义重大。一是城市发展改革思维的突破。国家中心城市概念的提出是在1980年初，那时还处于改革开放的初期，尽管在当时没有提市场经济，但是已经意识到计划经济存在的问题。当时中心城市的提出其实是打破传统计划经济的一种改革思维。而今天，国家再一次提出“国家中心城市”，也是一种改革思维的重要突破。二是中心城市发展要突出服务功能。中心城市，它与制造业城市有很大的不同，制造业城市可能会在某一个行业领域具有优势，但是中心城市其实更加强调对区域的服务功能。这种服务功能可以起到一个辐射的作用。每一个中心城市有相应的辐射区域，中心城市和辐射区域实际上构成一对空间关系。三是中心城市建设对区域协调发展意义重大。党的十九大报告提出当前国家的主要矛盾在于人民对美好生活的要求和发展的不充分不平衡之间的矛盾。既然社会主要矛盾在于发展的不平衡不充分，那么区域的协调发展自然显得尤为重要。在这样的大背景之下，一定会有很多新概念提出来，例如京津冀城市群协调发展、长江经济带城市群发展、一带一路战略、粤港澳一体化等。因此，对国家中心城市要放在区域协调发展的高度上来理解和认识。四是中心城市应更多地关注服务功能。对国家中心城市的理解主要侧重于其经济功能、特别强调经济方面的指标，这种认识具有一定片面性。为助推国家中心城市健康可持续发展，需要深化完善综合评价体系，用科学的方式方法做好顶层设计。

主持人：如何建立国家中心城市的综合评价体系？

宁越敏：基于具有自主知识产权的国家中心城市理论方法与评价体系（主要包括综合实力、中心作用与战略影响3个一级指标、9个二级指标和32个三级指标）及自主设计建构的《国家中心城市数据库（2017）》（数据更新截止到2014年），根据对8个国家中心城市的发展现状进行评估：在综合评估排名上，国家中心城市的排序依次是北京、上海、广州、重庆、天津、武汉、成都和郑州。在“综合实力”一级指数排名上，国家中心城市的排序依次为北京、广州、上海、武汉、天津、重庆、成都和郑州。在“中心作用”一级指数排名上，国家中心城市的排序依次为北京、广州、上海、重庆、武汉、天津、成都和郑州。在“战略影响”一级指数排名上，国家中心城市的排序依次为上海、北京、重庆、天津、广州、成都、武汉和郑州。根据综合评估的得分情况，国家中心城市目前已形成3个层级：第一个层级包括北京、上海和广州三市。“北上广”依然占据绝对优势，各项指数大都处于前三甲的位置。只在“战略影响”一项，广州被重庆、天津挤出前三，位列第五，这既说明了中心城市的培养成长需要积累和积淀，同时也意味着在激烈的竞争中传统的城市化格局也在出现新变化。第二个层级包括重庆和天津两个“直辖市”，它们在国家中心城市中分列第四和第五，反映出直辖市在政策资源等方面仍具有较大优势，并在一定程度上可以弥补一个城市在区位和空间上的劣势，这也是一般的省会城市在短期内难以超越的。第三个层级包括武汉、成都和郑州，它们在国家中心城市中分列第六、第七和第八。其中值得关注的是武汉，它的“综合实力”指数紧随上海之后位列第四，超过了直辖市天津和重庆，表明其人口、经济、社会、文化发展比较均衡且有较大幅度提升，同时武汉的“中心作用”指数排在第五，位于重庆、天津之间，说明武汉市作为长江中游城市群的中心城市的集聚力不断强化。位于西部的成都和位于中部的郑州分别位列第七和第八，各自的一级指数排名基本上也处于同样位置，但在局部也有亮点和优势。其中，成都的“社会发展”指数位列第三、“文化发展”指数位列第四，与成都具有良好的生活方式和人文氛围基本一致。郑州的“人口发展”指数位列第三、城市“中心作用”位列第四，与河南省作为人口大省和郑州作为河南省会城市的现实基本一致。成都和郑州在国家中心城市阵营都属于需要加快谋划、布局和发展的城市。

做好顶层设计，规范中心城市发展，才能使其进一步发挥自身的影响力，更好起到辐射带动作用。