我国校园足球特色学校管理的组织结构与机制研究

于振峰，杨献南

（1.首都体育学院体育教育训练学院，北京 100191；2.北京师范大学体育与运动学院，北京 100875）

校园足球是我国体育发展理念不断更新、足球发展战略转变的重要载体。学校作为校园足球有序开展的依托，其建设必然处于关键位置。教育部等六部委印发的《关于加快发展青少年校园足球的实施意见》中，提出到2020年建设2万所左右的校园足球特色学校，到2025年达到5万所。以扶持特色引领普及，遴选一批全国青少年校园足球特色学校，支持其加强建设、深化改革、提高水平及办出特色，充分发挥其在发展校园足球中的骨干、示范和带动作用 。然而，截至2018年底，教育部已遴选全国青少年校园足球特色学校的数量就已达24 126所，提前完成了2020年的预期建设目标。可以说，我国校园足球特色学校的建设进程逐步加快。2018年3月，教育部办公厅印发的《关于加强全国青少年校园足球特色学校建设质量管理与考核的通知》提出，要明确校园足球特色学校的日常监管主体和监管责任，明确质量建设的第一责任人，同时强化组织管理，接受社会监督 。从这个角度看，组织管理问题是当前我国校园足球特色学校建设发展过程中不可忽视的重要问题。由此，本文从管理的视角探讨我国青少年校园足球特色学校管理的组织结构以及运行、动力和监督机制，以期为优化我国校园足球特色学校管理的组织结构，实现我国校园足球特色学校的科学化管理提供有益的借鉴。

1 我国校园足球特色学校管理的组织结构分析

校园足球特色学校最初是在2014年11月全国青少年校园足球工作电视电话会议上提出来的，在国家正式文件中，校园足球特色学校首次是在《教育部办公厅关于做好全国青少年校园足球特色学校及试点县（区）遴选工作的通知》（教体艺厅函〔2014〕46号）中出现，标志着校园足球特色学校的管理工作正式启动。总体来看，我国校园足球特色学校管理采用的是一种自上而下的垂直式的组织结构。在内容上，校园足球特色学校管理涉及3个方面：第一，校园足球特色学校的创建（准入）管理；第二，校园足球特色学校的考核管理；第三，校园足球特色学校的退出（淘汰）管理。而涉及的组织机构，目前有教育部（全国校足办）、省级教育部门（省级校足办）、市级教育部门（市级校足办）、县级教育部门（县级校足办）、学校。整个管理的组织机构（图1），教育部体卫艺司（全国校足办）组建2个评审专家组，分别为遴选评审专家组和复核评审专家组，主要负责我国校园足球特色学校的准入和淘汰的审核工作，为全国校足办提供决策依据。同样，省级、市级、县级校足办也成立评审专家组，负责申报学校的条件审查以及本区域校园足球特色学校的检查评估工作，为本级教育部门的推荐上报提供决策依据。

从学校角度看，申报学校的申报材料按照既定的行政逻辑逐级推荐上报，最后由教育部综合认定和命名。而根据教育部办公厅印发的关于加强全国青少年校园足球特色学校建设质量管理与考核的通知，各省级教育行政部门根据要求，严格按照《全国青少年校园足球特色学校复核指标体系》，组织开展了本地区全国青少年校园足球特色学校建设质量情况复核工作。经汇总各地报送的复核结果，并商相关省级教育行政部门，全国校足办决定取消8所学校的全国青少年校园足球特色学校资格、责令29所全国青少年校园足球特色学校限期整改 。由此可知，对校园足球特色学校的复核检查，也是按照行政逻辑由下至上将复核检查的结果逐级上报，最后由全国校足办并商省级教育行政部门对不合格的特色学校实施取消资格或限期整改的惩罚。整个组织管理，无论是校园足球特色学校的准入还是退出，都是按照行政管理逻辑，逐层上报和反馈，最终由全国校足办进行结果的决策。

2 我国校园足球特色学校的管理机制及存在问题

所谓的管理机制，是以客观规律为依据，以组织结构为基础，由若干子机制有机组合而成的。从本质上看，管理机制是管理系统的内在联系、功能及运行原理，决定着管理的实际功效 。据此，我国校园足球特色学校的管理机制可从运行机制、动力机制和监督机制进行深入的探讨与分析，找出存在问题，进而针对性优化。

2.1 运行机制分析

运行机制是指在管理过程中，各要素或部门之间的相互联系和作用及其制约关系。管理的组织结构决定其运行机制。从图1可知，总体来看，我国校园足球特色学校管理的各个部门是自上而下进行联系的。对各部门的职能和作用，国务院足球改革发展部际联席会议主要负责校园足球发展的整体规划及与中国足球之间关系的定位；教育部体卫艺司（全国校足办）负责校园足球特色学校建设的总体规划、对申报学校进行综合认定与命名、对复核不合格的校园足球特色学校进行淘汰并取消资格；省级教育行政部门（省校足办）负责审核市级教育部门上报推荐的学校名单，并依据属地管理原则，负责本地区全国校园足球特色学校建设质量的日常指导和监管，对全国校园足球特色学校和本地区命名的省级校园足球特色学校进行统筹管理、指导和监督。而对市级和县级教育部门（校足办）负责对申报学校的材料审查、上报推荐名单以及特色学校的检查评估。从相互关系看，整个校园足球特色学校的组织管理在形式上具有较为严密的行政逻辑体系，各部门能够较好地协同配合，对校园足球特色学校的前期遴选准入、中期检查评估和后期淘汰退出的实现奠定了良好的组织基础。但从制约关系的角度，只有上级对下级形成了行政制约，缺少下级对上级的监督。

整体上看，我国校园足球特色学校管理初步形成了顺畅的运行机制，但仍存在一定的问题。第一，对申报学校的准入，部分地方审核把关不严，以致有些不够条件的学校进入了推荐名单，甚至出现重复申报的问题，即已经是校园足球特色学校，又进行了申报。第二，缺少上下协同配合的实地考察，只有教育部的随机抽查远远不够，并未从源头上切断弄虚作假、瞒报等现象的发生，一定程度上产生了不公平的问题。第三，对整个特色学校的准入和退出过程没有形成监督。从某种意义上讲，当前校园足球特色学校的管理只有权力输出，没有权力制约和相应的反馈机制，这一点将在约束机制里面详细说明。总之，我国校园足球特色学校管理的运行机制还存在许多亟待完善的问题，相关部门需要高度重视，尽快加以完善和修正，保障我国校园足球特色学校管理的运行机制良性运转。

图1 我国校园足球特色学校管理的组织结构及运行机制示图

2.2 动力机制分析

一般情况下，动力的来源包括外部动力和内部动力。如果事物的发展缺少动力或动力不足，该事物的发展将是短暂的，且可能很快面临消亡的风险。同样，我国校园足球特色学校管理的动力来源，也有外部和内部动力。外部动力主要是政府的政令和社会责任使然，尤其政府政令的推动，对实现我国校园足球特色学校的科学化管理具有重大意义。例如，教育部办公厅连续4年印发的《关于全国青少年校园足球特色学校及试点县（区）遴选的通知》《关于加强全国青少年校园足球特色学校建设质量管理与考核的通知》《关于做好全国青少年校园足球特色学校复核的通知》等，这些文件政令通过下达命令或通知等方式，要求相关部门或人员完成校园足球特色学校的管理工作，层层压实特色学校的管理职责，此为政令推动的主要表现。关于社会责任的动力源，一方面，中国足球竞技水平较低，国人对国足表现具有较高的期待，足球的社会关注度较高，而校园足球作为中国足球改革发展的重要部分，是足球转型发展的重大战略转移，近年来受到社会各界的广泛关注。另一方面，校园足球上升为国家发展战略，发展校园足球成为一种社会责任，而校园足球特色学校作为推进校园足球发展的主要阵地，其管理也受相关部门社会责任履行的推动。内部动力主要是利益驱动和竞争驱动。利益驱动，是我国校园足球特色学校管理的动力机制中最基本的力量。政府的政令通过行政关系下发后，如何转化成地方教育部门的内在动力，此即为利益使然。校园足球特色学校遴选准入、复核等工作做得好，既能得到上级部门的肯定与支持，还能以此为筹码获得更大的利益空间。而内部的竞争驱动，是指横向的地方教育部门之间存在的竞争，这种竞争实质也是利益驱使。如果他们之间没有利益交互，也很难调动其对特色学校管理的积极性。

总体来看，我国校园足球特色学校管理的动力来源相对充足（图2），基本能保证校园足球特色学校管理的需求。然而，当下动力主要来自政府的政令推动，以政策文件的形式，逐级下发通知，要求有关部门做好特色学校管理工作，但各地方的内生动力不足，主要表现在以下2方面。第一，对特色学校的总体布局和规划不关注。在管理过程中，没有严格按照顶层设计的要求执行。从全国校园足球特色学校的静态总量看，目前小学、初中、高中特色学校的数量分别为12 017所、7 519所和4 599所，其配比约为2.6：1.6：1，这与教育部要求的6：3：1的学段比例还有一定的差距，此结果与刘海元提出的不同学段比例存在问题是较为吻合的。第二，部分地区报送申报学校的遴选材料不积极，延缓了工作进展。例如，2018年的特色学校遴选评审中，全国大部分省（区、市）能按时上交申报材料，但内蒙古、广西、贵州、湖北、云南等省份临近审核工作开始前，这些省份的申报材料才被催要上来。诚然，仅靠政府政令的外部推动，在一定阶段能促使我国校园足球特色学校管理工作产生良好状态，但内生动力不足将不利于对其长期管理工作的实现。

图2 我国校园足球特色学校管理的动力来源示图

2.3 约束机制分析

所谓的约束机制是指对管理系统行为限定与修正的功能与机理，它是管理机制的重要组成部分，没有约束的管理是很难想象的，管理效果也是可以预知的。从管理学角度（图3），约束机制主要包括4个方面的约束因素，即权力约束、利益约束、责任约束和舆论监督。当然，对不同事物的约束可能侧重点有所不同。从目前来看，我国校园足球特色学校管理的约束因素主要是责任约束和舆论监督和利益约束。责任约束体现在：2018年3月，教育部办公厅印发了《关于加强全国青少年校园足球特色学校建设质量管理与考核的通知》。这份通知明确了校园足球特色学校的管理责任和任务分工，对校园足球特色学校的日常监管主体和监管责任做了明确部署，同时明确校长是特色学校质量建设的第一责任 。显然，在责任约束方面，相关部门已经做了大量工作。而对舆论监督，一方面是媒体报道。当前涉及校园足球特色学校管理的主要是特色学校的复核检查等方面，例如，在人民网推送的《全国校足办取消8所全国青少年校园足球特色学校资格》、搜狐网推送的《安徽省教育厅校园足球特色学校复核督查组莅临铜陵市二中指导工作》等。另一方面是公众的舆论导向，包括家长、教师、学生等在内的社会公众的话语的监督，这些也对校园足球特色学校的管理起到了一定的约束作用。对利益约束，教育部明确校长是校园足球特色学校建设质量的第一负责人，且要求地方教育行政部门要把推进校园足球特色学校质量建设情况作为考核校长的重要依据，即校长的切身利益与特色学校的建设质量挂钩。通过几个方面的约束，形成了我国校园足球特色学校管理的约束机制，收到了一定的监督成效。

图3 我国校园足球特色学校管理的约束因素示图

然而，对权力约束，目前相关部门并未出台政策文件或制定权力约束制度。而无论是校园足球特色学校的遴选审核，还是复核检查，基层教育行政部门（地方校足办）的权力过于集中，需要进行必要的监督或限制。一方面，在特色学校的遴选审核阶段，根据目前的评审程序，基层教育行政部门的推荐与否基本决定了申报学校是否能够取得校园足球特色学校的资格，缺少必要的权力监督。另一方面，对地方各级教育部门的权力约束缺失，部分地方出现重复申报校园足球特色学校的情况就是最有力的证明，甚至出现了2017年被全国校足办取消资格的特色学校又出现在2018年的特色学校遴选名单中。俨然，地方教育行政部门在申报学校的推荐上，可能存在权力滥用的问题。

3 完善我国校园足球特色学校管理机制的路径选择

3.1 优化部门分工，上下协调联动

目前，对校园足球特色学校的遴选审核只限于申报学校的书面材料，唯一的实地考察是教育部在综合认定阶段对申报学校的随机抽查，没有形成上下联动的审核机制。针对这个问题，本文认为，应建立上下联动的双向审核考察机制，即基于书面申报与反向实践考察的互动式的审核方式。所谓的反向实践考察，是指地方教育行政部门组织专家以学校的申报材料为依据，实地考察申报学校的教学训练、条件保障等具体情况，并将考核结果记录于审核意见中，以确保申报学校的支撑材料的真实可靠性。这种互动式审核形成的前提是各部门需要进行合理的分工合作，它不仅能增强申报学校的紧迫感和积极性，防止申报材料造假的行为发生，还能有效避免那些采取非正常手段获取申报名额的学校入围。此外，尽管这种方式相较于单向书面申报审核的方式，耗费、成本有所增加，但从收益来看，互动式审核要比单向审核收益高。因为仅靠单向书面申报审核，一旦个别申报学校上报虚假材料，将对整个校园足球特色学校遴选产生恶劣影响。此外，上下联动还有另外一层意思，即实地考察方面，应建立顶层的随机抽查与基层的全面考察形成联动效应，促使我国校园足球特色学校管理的运行机制更加畅通和协调。

3.2 激活内生动力，转化外部动力

政府的政令推动是目前我国校园足球特色学校管理的主要动力来源，如何激活内生动力源，同时促使外部动力转化成内生动力，是我们需要认真思考的问题。针对校园足球特色学校管理的内生动力的激活问题，本文认为，对利益驱动的激活，应先弄清楚校园足球特色学校在管理过程中涉及哪些利益和利益主体。一般情况下，地方教育部门的利益诉求是增加特色学校建设规模，提高自身的政绩，而特色学校校长的利益诉求是提高校园足球活动效果，申报学校的利益诉求是争取自身条件符合标准而获得命名资格，教育部的利益诉求是完成国家建设校园足球特色学校的重大战略任务。明确各利益主体的需求之后，再进行针对性的综合施策。此外，还应注意将外部动力进行转化，使之成为促使激活内生动力的推手。在目前依靠政府的政令或通知推动的情况下，主动将政令内容与被令主体的利益诉求进行对接，进而使其成为激发内生动力的催化剂。总之，我国校园足球特色学校管理的动力机制的进一步优化，需要全力激活内生动力，同时也要转化外部动力。

3.3 制定权力清单，强化权力监督

从目前来看，我国校园足球特色学校管理的约束机制不健全。针对权力滥用问题，本文认为，相关部门应制定权力清单，进一步强化权力监督。具体来说，第一，无论是校园足球特色学校的遴选审核还是复核检查，应进一步明确地方教育部门的权限，以列单的形式进行清楚地展现，防止部分地方权限范围的扩大化。第二，制定与权力相对应的制约与惩罚制度，在实践操作中，一旦出现权力滥用的情况，应对权力滥用者及其部门进行处罚，严格按照国家法律法规执行，实现权力、责任与监督的相辅相成。第三，对校园足球特色学校校长的责任落实要加强监督，使得校长是特色学校建设质量第一负责人的举措真正落地。一方面，加强校长培训，深化他们对建设校园足球特色学校重大意义的认识，提高政治思想觉悟以及对足球教育功能的理解；另一方面，制定详细的监督举措，落实校长作为第一责任人，应该具体承担哪些建设责任，同时也要对其责任落实情况进行定期考核。

4 结 语

我国校园足球特色学校建设初具规模，产生了广泛的社会影响力。如何实现科学化管理是一个现实问题。当前，我国校园足球特色学校管理采用的是一种自上而下的垂直式的组织结构，省级教育行政部门负责统筹管理本地区国家级和省级校园足球特色学校，且已经初步形成了适合自身特点的管理机制。然而，仍存在部门分工不合理，上下管理联动不协调；动力来源单一，缺乏利益驱动；权力监督和约束机制不健全等问题。由此，本文提出了优化部门分工，上下协调联动；激活内生动力，转化外部动力；制定权力清单，强化权力监督等完善我国校园足球特色学校管理机制的路径选择，希望能为我国校园足球特色学校的科学化管理添砖加瓦及其为管理实践提供有益参考。